Impasses de la politique environnementale du gouvernement Lula

Les élections qui ont porté Luiz Inacio Lula da Silva à la presidence du Brésil fin 2002 ont représenté un exemple rare d’engagement de la société civile organisée dans la lutte pour le pouvoir. Le champ politique socioambiental s’était également investi. Travailleurs ruraux ou extractivistes, Indiens, habitants de quilombos et ONG ont voté massivement pour Lula et ses candidats au Congrès, aidant même à la formulation de programmes spécifiques pour la défense de l’environnement, la politique indigéniste et le développement soutenable de l’Amazonie.

Pour la première fois, tous eurent le sentiment de grimper les marches du Palais du Planalto, l’élysée brésilien, avec le président Lula. Et ils se sentaient représentés au gouvernement par les ministres en charge des dossiers de l’Environnement, du Développement agraire, de la Justice de la Culture et d’autres également importants dans la mise en place de politiques socio-environnementales au Brésil.

Chacun s’attendait à ce que ces politiques sortent finalement du ghetto historique où elles étaient enfermées pour imprégner les décisions stratégiques du gouvernement et influencer la construction du projet national. Dans son discours de prise de fonction, la ministre de l’Environnement, Marina Silva - jusqu’alors sénatrice de l’état amazonien de l’Acre - affirma que l’un des axes principaux de sa stratégie serait la "transversalité interne et externe dans la construction des politiques publiques du gouvernement". Elle entendait tirer le ministère de l’Environnement de son isolement traditionnel en développant les travaux avec les ministères de l’Agriculture, des Transports, du Développement agraire, de l’énergie et de l’Intégration nationale, dont les actions et les investissements ont un impact direct sur l’environnement.

Cependant les premiers conflits entre intérêts également représentés au gouvernement révélèrent les difficultés dans la réalisation de cette transversalité. L’autorisation des cultures transgéniques par le Congrès, la situation incontrôlée dans les campagnes et l’avancée désordonnée de la frontière agricole, l’escalade prédatrice promue par les gouvernements locaux - comme dans l’état du Mato Grosso dont les taux de déforestation ont battu des records en 2003 et 2004 - ont démontré que les changements de politiques socio-environnementales ne seraient pas faciles. Les alliances politiques, nécessaires au gouvernement pour dégager une majorité parlementaire, compliquent encore la situation. Des secteurs historiquement opposés à la défense de l’environnement et à une soutenabilité socio-environnementale effective, comme les députés "ruralistes" du Congrès, font aujourd’hui partie du gouvernement fédéral. Certains s’opposent aussi à davantage de reconnaissance des droits des populations indigènes, comme celui de souveraineté sur leurs terres.
Mais il est clair que la relation historique du Parti des travailleurs, le parti du président, avec les mouvements sociaux agissant pour la défense des causes socio-environnementales pèse moins lourd dans la balance que l’appui de ces lobbies.

Afin de dépasser les difficultés, le ministère de l’Environnement a proposé la création de groupes de travail interministériels portant devant la Présidence des thèmes comme celui de la déforestation de l’Amazonie. Ce modèle n’a toutefois pas encore démontré son efficacité.

Les données récentes de l’Institut national de recherches spatiales (INPE) démontrent que le niveau moyen de déboisement dans la région s’élève à 26 000 km2. Il convient de souligner que l’étonnement général n’est pas causé par le déboisement en lui-même, pratique traditionnelle dans tout le pays depuis l’époque du Pau-Brasil, ce bois qui lui a donné son nom. Ce qui impressionne, c’est d’une part le rythme de la déforestation, dicté par le capital agricole accumulé et par la dissémination de technologies qui fonctionnent même en temps de pluie. Et, d’autre part, l’augmentation des déboisements illégaux, qui met en échec l’efficacité et la volonté politique d’utiliser les instruments de contrôle existants.

Marina Silva, elle-même, indiquait que dans la période couverte par les derniers chiffres (jusqu’à juillet 2004), le Plan de prévention et de combat contre la déforestation en Amazonie n’était pas encore rentré pleinement en application. Selon la ministre, l’ensemble de mesures de lutte contre le grilagem (l’appropriation illégale de terres) ne se sont intensifiées qu’à partir du second semestre de l’an passé : augmentation des opérations de contrôle de l’IIBAMA (Institut brésilien de l’environnement et des ressources naturelles renouvelables), implantation de bases dans des aires où l’absence d’un Etat de droit démocratique est notoire, création d’aires protégées, fonctionnement à plein régime du nouveau système de surveillance en temps réel du déboisement. Tout cela illustre la difficulté qu’a le gouvernement à développer des actions contre l’un des principaux problèmes sociaux-environnementaux du pays. Mais le ministère de l’Environnement espère encore une réduction significative des déboisements en 2005. Celle-ci n’interviendra toutefois que si le ralentissement de l’expansion de la frontière agricole se confirme, du fait de la chute des prix internationaux du soja et d’autres produits agricoles.

La croissance importante du PIB du Mato Grosso grâce aux cultures et à l’élevage est sans doute une donnée importante pour expliquer sa place de leader de la déforestation. Les 12 000 km2 et plus déboisés en 2004 seulement dans cet état indiquent clairement que l’expansion de l’agro-business joue un rôle croissant dans la conversion directe d’aires forestières en plantations de soja, en plus de l’influence indirecte exercée du fait de sa plus grande rentabilité. Elle repousse d’autres activités potentiellement prédatrices, comme l’élevage, vers la forêt amazonienne. Ce qui signifie qu’un réel contrôle de la déforestation dépend d’une décision du gouvernement favorisant le développement d’activités productives ayant moins d’impact sur la forêt.

L’ISA, créé pour proposer des solutions alternatives soutenables, accompagne et analyse au plus près non seulement la question du déboisement mais toutes celles pouvant avoir des conséquences socio-environnementales.

C’est le cas par exemple de l’asphaltage de la BR-163 (la route Cuiaba-Santarem). à l’époque où ce projet commençait à être débattu, l’ISA et d’autres organisations de la société civile organisait un séminaire pour discuter du goudronnage de cette route et de la soutenabilité des régions qu’elle traverse. Cette initiative a poussé le gouvernement à créer un nouveau groupe de travail interministériel, avec l’objectif de proposer un Plan de soutenabilité pour ce projet dans le Mato Grosso et le Para. Avec une forte implication de la société civile, il a élaboré quelques bonnes propositions : pérenniser la présence physique des organismes fédéraux - IBAMA, l’INCRA (chargé de la réforme agraire), la FUNAI pour les affaires indiennes, la police fédérale, l’inspection du travail et l’assistance sanitaire - afin de répondre aux attentes des populations ; promouvoir la régularisation foncière de la région et l’installation des travailleurs sans terre ; fournir les infrastructures nécessaires à la production de ces installations et l’assistance technique à l’agriculture familiale et à la gestion forestière ; planifier des chemins vicinaux vers les aires de production... Mais rien ne garantit qu’il soit appliqué. Tandis que les ministères de l’Environnement et de l’Intégration Nationale demandent que ce projet ait le plus faible impact, celui des Transports donne la priorité à une autre route, entre Manaus et Porto Velho (dans le Nord de l’état d’Amazonas), qui peut défricher la forêt amazonienne de façon irréversible. La simple annonce de son goudronnage a en effet donné le signal à une occupation désordonnée des pourtours de cette aire encore en bon état de conservation. Selon l’INPE, près de 70 % des déboisements en Amazonie ont lieu dans une bande de 50 km de part et d’autre des routes, notamment celles asphaltées. Ainsi, sans actions de planification pour limiter les dommages sur l’environnement, le goudronnage de cette route peut compromettre une caractéristique de l’Amazonie, celle d’être la plus grande forêt tropicale d’un seul tenant au monde.

Quelques avancées malgré tout

La difficulté de promouvoir des politiques transversales n’a cependant pas empêché quelques avancées dans les politiques socio-environnementales. Ces deux dernières années, le Brésil a accéléré la création d’Unités de conservation (UC) : elles garantissent la protection de plus de 4 millions d’hectares de forêt amazonienne grâce à la création de parcs nationaux, de stations écologiques et de réserves biologiques, en plus de la mission similaire revenant aux aires d’usage soutenable, comme les réserves extractivistes et les forêts nationales. Signalons le Parc National de la Serra do Pardo et la Station écologique de la Terre du Milieu, qui composent la mosaïque de la Terre du Milieu, dans le bassin du rio Xingu, et complètent un corridor d’aires protégées (incluant les terres indigènes) de plus de 20 millions d’hectares dans l’une des aires de conflits pour la terre les plus tendues d’Amazonie.

Le gouvernement a obtenu du Congrès une mesure importante. Elle permet d’empêcher que de nouvelles autorisations de déboisement soient délivrées et que de nouvelles entreprises s’installent dans ces aires interdites. Dans un délai de sept mois, des études devront être menées pour définir la catégorisation de ces aires (si elles pourront accueillir des habitants et des activités). Cette mesure est l’un des piliers du "paquet vert", lancé en février dernier, qui vise à contrôler l’exploitation illégale du bois et l’utilisation irrégulière de terres publiques. Autre inititative de ce "paquet", un projet de loi réglemente la concession de forêts publiques pour l’exploitation du bois. Il les destine en priorité aux communautés locales ou aux entreprises travaillant avec les techniques de gestion durable de la forêt.

Malgré ces victoires, les initiatives gouvernementales se heurtent à des murs politiques comme la crise actuelle entre le gouvernement et le Congrès. Ainsi, les solutions à bien des dilemmes socio-environnementaux que rencontre le Brésil avancent lentement au gré de la conjoncture politique. Cependant, les ONG investissent des initiatives dont le but est d’impliquer tous les secteurs de la société dans des actions qui peuvent faire la différence pour protéger le patrimoine socio-environnemental brésilien.

La campagne du Xingu

Un bon exemple de ces actions est la campagne intitulée Y’Ikatu Xingu que l’ISA mène dans le Mato Grosso en partenariat avec l’association Terre Indigène du Xingu (Atix) et d’autres ONG locales et régionales. L’idée est de récupérer les forêts ciliaires aux sources du rio Xingu, véritable symbole national, pour éviter sa contamination et sa dégradation.

Le Xingu traverse l’ouest du Mato Grosso et coupe l’état du Para pour rejoindre le fleuve Amazone, formant un bassin hydrographique de 51,1 millions d’hectares (soit deux fois l’état de Sao Paulo en superficie). Le bassin du Xingu est habité par 10 000 indiens de 20 ethnies différentes, et par près de 450 000 non-indiens.
L’élimination de la végétation des Aires de Préservation Permanentes des rivières formant le Xingu entraîne le dépôt et l’accumulation par les pluies d’importantes quantités de sédiments, et la destruction des forêts ciliaires longeant les sources a causé la disparition de celles-ci. La situation est très préoccupante pour les peuples indigènes, en particulier ceux habitant le Parc indigène du Xingu, dont la survie et la vie culturelle sont directement liées à la rivière et ses affluents. Mais le phénomène inquiète aussi tous les habitants de la région.

Les propriétaires terriens voient le rapport entre l’augmentation de l’érosion et la réduction de la fertilité des terres. L’obstruction des sources et la pollution provoquent la mortalité des poissons.
à long terme, l’altération du climat et la dégradation de la biodiversité menacent aussi l’état du Mato Grosso. Le problème est très grave et les différents acteurs régionaux sont historiquement en conflit. Mais l’union des indiens, des propriétaires, des agriculteurs, des commerçants et de la société pour protéger et récupérer les sources et les forêts est l’unique perspective. C’est le défi de la campagne : stimuler ces différents secteurs à faire leur part du travail.

Les premiers pas pour articuler les différents acteurs sociaux ont été faits lors de la rencontre des Sources du Xingu, qui s’est déroulée en octobre dernier à Canarana (Mato Grosso). Les représentants des mouvements sociaux, entités civiles, mairies, organismes gouvernementaux et producteurs ont fait les premiers compromis pour récupérer les forêts.

Dans le document signé à la fin de la rencontre, ils sollicitent l’appui du peuple brésilien et l’action des différents niveaux de pouvoir. Les objectifs sont : promouvoir les politiques et fournir les moyens techniques et financiers permettant la protection des terres indigènes, la pérénité économique des installations d’agriculteurs, la baisse des coûts de récupération des forêts ciliaires dans les propriétés rurales et la promotion des services d’assainissement des eaux des villes de la région. Il s’agit de garantir la préservation du Xingu et de son inestimable valeur symbolique pour les générations futures.
Cette initiative est un exemple de la façon dont les différents secteurs de la société peuvent et doivent se mobiliser pour dépasser leurs conflits et aller dans le sens de la soutenabilité.

Il est ainsi évident que les politiques socio-environnementales jouent un rôle d’importance croissante dans la définition de tout projet politique national ou régional. Les municipalités, les états, les nations et les organisations internationales multilatérales s’efforcent d’en tenir compte, bien que cela reste encore théorique. La crise écologique vécue par la planète engage déjà la responsabilité des acteurs politiques et sociaux. Aux plans national et amazonien, aucun état brésilien ne pourra se passer de telles politiques.

Nous devons trouver des solutions créatives qui permettront de revenir sur les erreurs passées, grâce à la participation de tous les secteurs concernés et à un moindre coût.

Adriana Ramos

Texte original traduit du portugais par Simon Barthélémy

– site de l’ISA : www.socioambiental.org