La politique énergétique et climatique de l’Union européenne : les « trois 20 % »

samedi 23 mai 2009
par  Bernard Laponche
popularité : 7%

Ce texte pédagogique revient sur quelques notions essentielles et utiles pour qui
s’inquiète de la façon dont nos sociétés émettent des tonnes de Gaz à effet de serre
pour produire de l’énergie. Après avoir rappelé quelques vérités sur la question, il
présente les objectifs que devrait se fixer une politique énergétique et climatique
européenne. Bernard Laponche, un des principaux spécialistes des questions énergétiques
en France, est l’un des rédacteurs du "Petit Mémento énergétique de l’Union
européenne" de l’association Global Chance. (www.global-chance.org)

Depuis la révolution industrielle, nos
économies et sociétés se sont développées
grâce à une consommation toujours
plus importante de produits énergétiques
(charbon, pétrole, gaz, électricité...). Ce
système atteint aujourd’hui ses limites :
réserves de pétrole, changements climatiques,
risque nucléaire... En matière
climatique, les scientifiques radicalisent
leur diagnostic à chaque nouvelle publication.
L’Union européenne peut et doit
jouer un rôle central pour parvenir à un
accord international contraignant dans le
cadre des Nations-Unies. Mais pour peser,
elle doit être exemplaire en se fixant un
objectif de réduction de ses émissions de
gaz à effet de serre de 40% pour 2025 au
plus tard et de 90% pour 2050.

La politique énergétique relève essentiellement
de la compétence des États
membres de l’UE, puisque le traité ne
comporte pas de chapitre spécifique.
Cependant, elle est mentionnée dans
les titres du traité consacrés à l’environnement
et aux réseaux transeuropéens
(qui couvrent entre autres les infrastructures
énergétiques). De nombreux textes
concernent donc l’énergie, dans le cadre
de la libéralisation des marchés, de la
protection de l’environnement ou de la
sécurité d’approvisionnement. Les
décisions les plus importantes ont été
prises dans le cadre de ce que l’on
appelle désormais la politique "énergie climat"
et ses objectifs des "trois 20%".

Les objectifs "trois 20%"
de mars 2007

Le conseil de l’Union européenne ou
"sommet européen" au niveau des chefs
d’État et de gouvernements, dans sa
réunion des 8 et 9 mars 2007, a fixé des
objectifs pour la lutte contre le changement
climatique et la politique énergétique en les inscrivant dans le
cadre plus large de la "stratégie de
Lisbonne pour la croissance et l’emploi".
Ces objectifs portent sur la réduction des
émissions de gaz à effet de serre, le
développement des énergies renouvelables
et l’efficacité énergétique.

Objectifs de réduction des émissions
de gaz à effet de serre

Le conseil a décidé d’un objectif contraignant
unilatéral de l’UE de réduction des
émissions de gaz à effet de serre de 20%
en 2020 par rapport au niveau de 1990 [1] ainsi que du renforcement du système
d’échange des quotas d’émissions et son
élargissement à l’utilisation des terres, à
la forêt et aux transports de surface (hors
transports aériens). L’objectif global de
20% devra être décliné en objectifs
nationaux également contraignants.

Le conseil a par ailleurs fixé la feuille de
route de l’Union pour la négociation
internationale sur les engagements de
"l’après 2012" qui devrait être conclue
fin 2009 à Copenhague.

Objectifs de développement des
énergies renouvelables

Un objectif contraignant est fixé pour les
énergies renouvelables : que leur contribution
à la consommation d’énergie
atteigne 20% en 2020 pour l’UE.

Cet objectif global de 20% devra être
décliné en objectifs nationaux également
contraignants.

Un objectif contraignant d’au moins 10%
d’agrocarburants dans la consommation
de carburants des transports (essence et
diesel)est fixé pour chaque pays membres,
en ajoutant toutefois la condition que
cette opération doit être avantageuse sur
le plan économique ("cost effective").

Objectif d’efficacité énergétique

Le conseil n’a malheureusement pas fixé
d’objectif contraignant pour l’efficacité
énergétique. Mais il "souligne qu’il est
nécessaire d’accroître l’efficacité énergétique
dans l’UE afin d’atteindre l’objectif
visant à économiser 20 % de la consommation
énergétique de l’UE par rapport
aux projections pour l’année 2020".

Le paquet "énergie-climat" de
décembre 2008

Les chefs d’État et de gouvernements de
l’Union Européenne sont parvenus à un
accord sur le "paquet énergie-climat" lors
du Conseil européen des 11 et
12 décembre 2008, suivi d’un vote
favorable du Parlement le 17 décembre sur
les deux principaux éléments suivants :

a) directive énergies renouvelables :
fixation pour chaque pays d’un objectif
contraignant cohérent avec l’objectif
de 20% pour l’Union à l’horizon 2020.

b) deux directives sur la réduction des
émissions de gaz à effet de serre :
d’une part sur le système d’échange
des quotas d’émission au niveau de
l’UE (ou "système Emissions Trading
System)") et, d’autre part, sur la
"répartition des efforts" entre les pays
membres pour les émissions de gaz à
effet de serre liées aux activités qui ne
relèvent pas du système ETS.

Efficacité énergétique

Convergence climat, sécurité énergétique
et développement économique
et social

Le livre vert de la commission européenne
"Vers une stratégie européenne de
sécurité d’approvisionnement énergétique",
publié en novembre 2000, appelle
à une politique européenne de maîtrise
de la demande d’énergie : "L’Union
européenne doit rééquilibrer la politique
de l’offre par des actions claires en faveur
d’une politique de la demande. En effet,
les marges de manœuvre sur un accroissement
de l’offre communautaire sont
faibles au regard des besoins, alors que
celles sur la demande apparaissent plus
prometteuses".

D’autre part, l’efficacité énergétique est
reconnue comme un élément essentiel du
développement économique et social
dans le cadre de la "stratégie de
Lisbonne".

L’efficacité énergétique s’inscrit donc
comme la "clef de voûte" des stratégies
nationales de lutte contre l’effet de serre,
en convergence avec les préoccupations
de sécurité énergétique et de développement
économique et social.

Cadre politique et réglementaire

L’efficacité énergétique a donné lieu à de
nombreux documents d’orientation et
programmes, le dernier plan d’action
couvre la période 2007-2012 et sera donc
renouvelé sous la prochaine mandature.

En matière réglementaire, l’UE s’intéresse
à l’efficacité énergétique des
appareils et équipements (dispositif
"éco-design"), aux performances des
bâtiments, à la cogénération et aux
services énergétiques.

En particulier, la directive 2006/32/CE
d’avril 2006, relative à l’efficacité énergétique
dans les utilisations finales et aux
services énergétiques, fixe un objectif
non contraignant pour chaque État
membre de réaliser des actions d’économies
d’énergie et de se doter de plans
nationaux d’efficacité énergétique.

Potentiels et objectifs de l’efficacité
énergétique dans l’UE

Le Livre vert sur l’efficacité énergétique,
ou faire plus avec moins considère
qu’une économie de 20% sur la consommation
d’énergie primaire par rapport à
l’évolution tendancielle est réalisable en
2020 pour l’Union européenne (des
25 pays membres à l’époque). Ce
potentiel est décomposé suivant les
secteurs et les politiques, comme
l’indique le tableau 1.

Les économies d’énergie présentées
dans le livre vert ont un bilan coût-efficacité
positif avec un prix international du
baril de pétrole de 30$. Avec des prix du
pétrole plus élevés, les potentiels
seraient plus importants.

Si – et c’est un minimum – le potentiel
2020+ était réalisé, la consommation
d’énergie de l’Union européenne connaîtrait
une inflexion entre 2010 et 2015 et se
situerait en 2020 à son niveau de 1990
(environ 1500 Mtep contre 1750 en 2005).

Le "20% efficacité énergétique" doit
être contraignant

Le 20% efficacité énergétique doit devenir
contraignant, condition indispensable
pour que les objectifs sur les énergies
renouvelables et les réductions de gaz à
effet de serre puissent être atteints.

De nombreuses publications et déclarations
insistent d’ailleurs en ce sens,
notamment l’Agence Internationale de
l’Energie s’inquiète de l’application de la
politique européenne et recommande
donc – à sa manière – de revenir à un
objectif contraignant.

De son côté, le conseil "Transports,
télécommunications et énergie" d’octobre
2008 souligne : "L’amélioration de l’efficacité
énergétique constitue la clef de
voûte dont dépend la réalisation de tous
les autres objectifs". On ne saurait être
plus clair : si la clef de voûte n’est pas en
place, tout l’édifice s’écroule.

Enfin, le 21 janvier 2009, la commission
"Industrie, recherche et énergie" du
parlement européen a demandé à ce que
l’objectif du "20% efficacité énergétique"
à l’horizon 2020 devienne juridiquement
contraignant.

Énergies renouvelables

Le développement de la production et de
l’utilisation des énergies renouvelables
dans l’Union européenne a été impulsé
depuis 1996 par une série de documents
d’orientation politique. En particulier, le
Livre blanc sur l’énergie pour l’avenir :
les sources d’énergie renouvelables, du
26 novembre 1997, établit une stratégie
et un plan d’action communautaires et
propose comme objectif d’atteindre à
l’horizon 2010 une part de 12% pour les
énergies renouvelables dans la consommation
totale d’énergie de l’Union.

En 2001, la directive sur la promotion de
l’électricité d’origine renouvelable fixe un
objectif global : 21 % de la quantité totale
d’électricité consommée dans l’UE devra
être produite à partir de sources d’énergie
renouvelables d’ici 2010. Cet objectif
global était ensuite décliné au niveau de
chaque pays membre. La France, dont
l’objectif est de 21%, a au contraire vu sa
part d’énergies renouvelables baisser.

La directive de 2009 : objectifs par
pays à l’horizon 2020

Le tableau 2 (ci-contre) indique l’objectif
fixé pour 2020 à chaque État membre par
la directive ainsi que la valeur de cette
contribution pour l’année de référence
2005.

Ces objectifs contraignants sont cohérents
avec l’objectif d’une contribution d’au
moins 20% d’énergie produite à partir de
sources renouvelables dans la consommation
d’énergie finale de l’Union d’ici 2020.
D’autre part, chaque État membre veille à
ce que la part de l’énergie produite à
partir de sources renouvelables dans
toutes les formes de transport soit au
moins égale en 2020 à 10% de la consommation
finale d’énergie du secteur
transport.

Réduction des émissions de gaz à effet de serre

Situation des engagements dans le
cadre du Protocole de Kyoto

Dans le cadre du Protocole de Kyoto, les
"anciens" États membres de l’Union (l’UE
à 15) doivent réduire collectivement leurs
émissions de gaz à effet de serre [2] de
8% entre 2008 et 2012, par rapport au
niveau de 1990. Le "partage des efforts"
entre les pays membres de l’UE-15 [3] (obligation individuelle) va de -21% pour
l’Allemagne et le Danemark à +25% et
+27% pour la Grèce et le Portugal.
Les nouveaux pays membres ont de leur
côté des objectifs individuels, à l’exception
de. Chypre et de Malte.

A l’exception de la Slovénie, les nouveaux
États membres ont en 2006 des
émissions très en dessous de leur
objectif Kyoto. Les pays de l’UE-15 (et la
Slovénie) connaissent des situations très
diverses : Autriche, Danemark, Espagne,
Luxembourg sont très loin du compte,
suivis de la Finlande, l’Irlande, l’Italie et
le Portugal. Les très bonnes performances
du Royaume-Uni, et surtout de la
Suède, ne compensent pas ce déficit et
l’UE-15 se situe en 2006 à 5,3% de
l’objectif.

Sans présager des réductions d’émissions
entre 2006 et la période 2008-2012,
il apparaît peu probable que l’UE-15
atteigne son objectif Kyoto sans des
mesures supplémentaires ce qui réduirait
dramatiquement son poids [4]. Le renforcement
des politiques (bâtiment,
transports...) est plus que jamais indispensable.

Le système européen d’échange de
quotas d’émission

Le système communautaire d’échange de
quotas d’émission (ETS) est entré en
application en janvier 2005. Il ne concerne
initialement que les émissions de CO2 des
grosses installations, essentiellement
industrielles et du secteur de l’énergie. Fin
2008, le système ETS s’appliquait à 11000
installations européennes, responsables
d’environ 50% des émissions de CO2 et
d’environ 40% des émissions de gaz à
effet de serre générées globalement dans
l’Union Européenne [5].

Le système ETS s’articule autour de
quatre composantes : l’autorisation
d’émission de gaz à effet de serre (GES),
l’allocation de quotas d’émission [6], les
sanctions en cas de non-respect de cette
allocation, et l’échange de quotas.

Une installation ayant émis moins de CO2
que le nombre de quotas qui lui a été
alloué peut vendre ses quotas excédentaires
à une installation se trouvant dans
la situation inverse. Le prix des quotas (ou
de la tonne de CO2) s’établit en fonction
de l’offre et de la demande. Le système
d’échange ou "marché des quotas" ne se
limite pas aux installations concernées
mais est ouvert à tout acheteur ou
vendeur potentiel (notamment les établissements
financiers). Un lien a été établi
entre ETS et les mécanismes de flexibilité
du Protocole de Kyoto.

Les nouveaux objectifs à l’horizon 2020

L’objectif de réduction des émissions de
gaz à effet de serre de 20% en 2020 par
rapport au niveau de 1990 est bien
conservé dans les décisions du "paquet
climat" de décembre 2008 et il est
complété par l’engagement d’une
réduction de 30% en cas d’accord international
et l’objectif à long terme de
réduction de 50% à l’horizon 2050.

L’objectif global de 20% est décliné
suivant deux démarches complémentaires
traduites en termes législatifs par deux
directives adoptées en mars 2009 : la
directive sur "l’amélioration et l’extension
du système d’échange communautaire
des quotas d’émission" et la directive sur
"l’effort des États membres pour réduire
leurs émissions de gaz à effet de serre afin
d’atteindre les objectifs de réduction à
l’horizon 2020".

Du fait de cette séparation, les objectifs de
réduction sont attribués d’une part aux
activités relevant du système ETS et,
d’autre part, aux activités "hors ETS". Ils
sont exprimés en réductions d’émissions
par rapport à l’année 2005.

Évolution du système ETS

Le texte de la directive concernant le futur
système ETS est difficile à présenter
correctement de façon succincte,
d’autant plus que "le diable est dans les
détails".

Objectif

Afin d’atteindre l’objectif de réduction de
20% en 2020 par rapport à 1990 et en
tenant compte de la baisse déjà réalisée
entre 1990 et 2005, l’effort qui revient au
secteur ETS est une réduction de ses
émissions de 21% en 2020 par rapport à
2005.

Allocation des quotas

La quantité totale de quotas d’émission
alloués diminuera chaque année à
compter de 2013. Le système actuel des
27 plafonds d’émission nationaux est
remplacé par un plafond unique pour
toute l’Union européenne. Les allocations
nationales seront la somme des allocations
allouées aux installations
concernées.

Mise aux enchères des allocations de
quotas

Jusqu’à présent, les allocations de
quotas ont été gratuites. Le principe de
l’achat des allocations a été retenu avec
un système de "mise aux enchères"
assurée par chaque État membre. Un
pourcentage minimal de 50% des
recettes sera utilisé à des fins de
"développement durable". Pour les
secteurs autres que la production d’électricité,
un système transitoire sera mis en
place : allocations gratuites au départ
pour 80% des émissions et décroissant
linéairement à 30% en 2020, puis 0% en
2027.

Les "fuites de carbone"

Les États membres pourront également
prendre des mesures financières en
faveur des secteurs ou sous-secteurs
considérés comme exposés à un risque
significatif de "fuite de carbone" (délocalisation
d’installations). La commission
pourra allouer 100% des allocations
gratuitement pour ces secteurs.

Évolution du système "hors ETS"

Le texte de la directive sur les "efforts
des pays membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre"
recouvre essentiellement les activités du
transport, du chauffage domestique et
tertiaire (hors ETS), de l’agriculture.

Objectif

Chaque État membre a un objectif
contraignant minimum pour les
émissions "hors ETS", exprimé en
pourcentage de réduction en 2020 par
rapport à 2005. La réduction attendue est
de l’ordre de 10% au niveau communautaire
et représente environ un tiers de la
réduction totale nécessaire pour
respecter l’objectif des 20%.

La réduction des émissions doit se faire
de façon progressive et linéaire sur la
période 2013-2020. Ce caractère contraignant
(et donc vérifié) de la trajectoire de
réduction est très important.

Utilisation des mécanismes de flexibilité

Les pays membres peuvent utiliser les
mécanismes de flexibilité du protocole de
Kyoto afin de remplir leurs obligations. La
possibilité d’utiliser des crédits d’émission
provenant de ces mécanismes ne pourra
pas excéder annuellement une quantité
égale à 3% des émissions de gaz à effet de
serre de cet État membre en 2005, 4% si
ces "crédits" proviennent des pays les
moins développés ou des petits pays
insulaires en développement.

D’après les évaluations des experts du
parlement européen, cette autorisation
d’utiliser les mécanismes de flexibilité
pourrait représenter jusqu’à 80% de l’obligation
de réduction totale des émissions
de gaz à effet de serre des activités hors
ETS à l’horizon 2020 . Il n’est pas certain
du tout, ni que cette autorisation soit
pleinement utilisée, ni qu’il y ait suffisamment
de projets MDP pour la satisfaire.
Cela étant, si l’autorisation est bien de
cette amplitude, on ne peut que souligner
l’écart entre l’engagement de l’Union
européenne – qui porte sur les émissions
réelles au sein de l’Union – et le résultat du
compromis de décembre 2008 que traduit
la directive et dénoncer ce qui apparaît
comme un véritable détournement.

La complexité des dispositifs et les
nombreuses échappatoires permises font
douter de l’efficacité du dispositif. Des politiques et mesures plus "classiques"
(contribution climat-énergie, rénovation
des bâtiments, développement des transports
publics et transfert modal pour le
fret...) restent indispensables.

La question du méthane

Les émissions de méthane sont liées à
des activités situées dans le périmètre
"non ETS". Les réductions des émissions
de méthane sont donc à prendre en
compte dans les engagements qui
concernent cette catégorie. Dans les
conventions actuelles de comptabilité
des émissions des gaz à effet de serre
autres que le CO2, basées sur le potentiel
de réchauffement global (PRG) à cent
ans, les émissions de méthane de l’Union
européenne sont de 0,8 tonnes équivalent
CO2 par habitant, soit 8% du total
et 13% des émissions "hors ETS".
L’exigence de réduction des émissions
des gaz à effet de serre autres que le CO2
se trouve considérablement renforcée
dans le cas du méthane si l’horizon
considéré pour estimer l’effet sur le
réchauffement climatique n’est pas cent
ans mais vingt ans. Dans ce cas, en effet,
les émissions de méthane représentent
24% des émissions totales de gaz à effet
de serre et 35% des émissions "hors
ETS" de l’Union Européenne, du fait de la
très forte augmentation du PRG du
méthane avec le rapprochement de
l’horizon. Une action spécifique de
réduction des émissions de méthane
s’impose donc.

On le voit, la politique actuelle des "trois
20%", bien qu’ambitieuse, n’est pas
suffisante pour relever le défi énergétique
et climatique, notamment si les
États continuent à négocier leurs obligations
à la baisse. Pour y parvenir, l’Union
européenne doit faire de la sobriété et de
l’efficacité énergétique une véritable
priorité, non seulement en rendant
légalement contraignant l’objectif de
réduction de 20% de la consommation
énergétique d’ici à 2020, mais aussi en
s’engageant résolument dans la rénovation
des bâtiments et la révision en
profondeur de la politique des transports,
ces deux secteurs totalisant plus
de 40% des émissions européennes.


[1L’engagement de réduction des émissions de
gaz à effet de serre (GES) dans le cadre du protocole
de Kyoto est, pour UE-15, de 8% de réduction par
rapport à 1990 pour la moyenne annuelle des
émissions sur la période 2008-2012.

[2Le protocole de Kyoto porte sur six gaz ou
familles de gaz à effet de serre : le dioxyde de
carbone (CO2) ; le méthane (CH4) ; l’oxyde nitreux
(N2O) ; les hydrofluorocarbones (HFCs) ; les
hydrocarbures perfluorés (PFCs) ; l’hexafluorure de
soufre (SF6).

[3Lors de l’adoption du protocole de Kyoto en
1997, l’Union européenne n’étant constituée que de
quinze États membres, l’UE-27 ne poursuit pas
d’objectif commun au titre du protocole de Kyoto.

[4Le recours aux mécanismes de flexibilité et aux
puits de carbone (ceux-ci étant nettement moins
importants) qui est envisagé par les pays atteint
des niveaux très importants pour certains pays de
l’UE-15 (Autriche, Espagne, Irlande, Italie,
Luxembourg) tandis que, à l’exception de la
Slovénie (et de Chypre et Malte pour une raison
différente), les nouveaux États membres n’auraient
pas ou très peu recours à ces palliatifs.

[5Depuis le 1er janvier 2008, le ETS a été étendu
au-delà des 27 pays membres et inclut l’Islande, le
Liechtenstein et la Norvège.

[6Un "quota" représente l’émission d’une tonne
de CO2 au cours d’une période spécifiée. Formulé
autrement, un quota d’émission européen alloué à
une installation lui donne le droit d’émettre une
tonne de CO2.


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