A quoi servent les évaluations économiques de la biodiversité ?

jeudi 8 décembre 2011
par  Aleksandar Rankovic, Laurent Mermet, Raphaël Billé, Romain Pirard, Yann Laurans
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La préservation des écosystèmes doit-elle passer par le calcul économique c’est à dire la valorisation monétaire ? Certains écologistes pensent que c’est seulement par ce biais que les "décideurs" pourraient agir en faveur de la biodiversité. Ils considèrent que c’est éthiquement recevable si c’est efficace. Les auteurs de l’article, après avoir étudié 700 textes consacrés aux évaluations économiques, concluent à leur très faible utilisation pour la prise de décision. Des raisons techniques peuvent être avancées : elles seraient imprécises, incomplètes, coûteuses, inadaptées à la culture des décideurs. Mais le vrai sujet réside dans le processus de décision : les enjeux de pouvoir, les rapports de force,les rivalités institutionnelles sont prépondérants. Dés lors la stratégie de valorisation monétaire peut être une impasse. L’argument éthique et donc la pression politique est sans doute mieux adaptée à la préservation de la biodiversité.

Le pragmatisme des évaluations économiques en question

Le constat est aujourd’hui quasi unanime que les services écologiques, donc indirectement la biodiversité  [1], ne sont pas suffisamment pris en compte par les acteurs publics et privés. Sur cette base, de nombreux prescripteurs – bien au-delà du cercle des économistes – encouragent à mettre un prix, une valeur monétaire sur les écosystèmes. Les principales exceptions proviennent en fait de ceux (acteurs ou chercheurs) qui y voient un problème éthique fondamental.

Depuis les ONG environnementales jusqu’aux entreprises en passant par les organisations internationales, tout le monde ou presque semble en effet s’accorder à penser qu’une telle monétarisation représente une partie au moins de la solution. Face à l’érosion constante et globalement en accélération de la biodiversité, et dans un monde apparemment dominé par les règles de l’économie et la force des chiffres, utiliser l’étalon monétaire pour évaluer les services rendus par la biodiversité et le coût de leur destruction apparaît à même de favoriser un renversement de tendance en apportant la preuve qu’optimisation économique et rationalisation des choix sont en réalité les alliés de la conservation. Cette hypothèse est ancienne : depuis les années 1960 au moins, les appels à la mobilisation de l’analyse économique pour justifier la conservation de la biodiversité se sont multipliés, accompagnés d’une activité croissante en la matière. Par exemple, Randall en 1988 proclamait que "la meilleure façon de protéger la biodiversité est de lui affecter une valeur économique". Vingt ans plus tard, Sukhdev (2008) lui emboîtait le pas en affirmant que "l’économie des écosystèmes et de la biodiversité peut contribuer de façon décisive à la sauvegarde de la biodiversité…", au milieu d’une effervescence internationale dont le rapport du Centre d’analyse stratégique (Chevassus-au-Louis, 2009) est, en France, la dernière manifestation.

Cependant, l’évaluation n’est évidemment pas suffisante par elle-même. Certes, elle fournit une information, plus ou moins fiable d’ailleurs. Toutefois, pour être autre chose qu’un simple exercice intellectuel, elle doit, avant tout, être utilisée. Il est en fait généralement implicite que les évaluations économiques possèdent une force probante propre, capable de surmonter d’elle-même les obstacles habituels à la préservation de la biodiversité. Tout se passe comme si la problématique de l’action collective se réduisait à celle d’un signal dans un ensemble de décisions à prendre. Les "décideurs" n’attendraient que des informations adéquates pour agir en faveur de la biodiversité.

C’est donc aujourd’hui principalement au nom du pragmatisme que les acteurs préoccupés de biodiversité se résignent, avec plus ou moins de réticences, à promouvoir les évaluations économiques de la biodiversité : "D’accord, ça ne fait pas rêver, mais s’il faut en passer par là pour convaincre, le sacrifice de nos principes en vaut la peine", peut-on entendre en substance. Ethique mise à part, donc, est-il réellement pragmatique de développer les évaluations économiques de la biodiversité ? Relatant tout d’abord une vaste revue bibliographique sur le sujet, qui fait apparaître la rareté frappante des cas d’utilisation concrets au regard de la richesse des possibilités envisagées, nous proposons un éclairage sur les raisons possibles de ce fossé entre discours et pratiques et rappelons quelques caractéristiques essentielles des processus de décision affectant la biodiversité.

A quoi les évaluations économiques de la biodiversité sont-elles censées servir ?

Nous avons mené au cours de l’année écoulée une revue bibliographique de grande ampleur, voire exhaustive pour certains aspects, de la littérature à la fois grise et scientifique consacrée aux évaluations économiques de la biodiversité. Nous n’en exposerons pas ici les détails ni la méthodologie (voir Laurans et al., à paraître), seulement certains des résultats les plus frappants et des enseignements que nous en tirons.

Les quelques 700 articles, rapports et ouvrages que nous avons analysés permettent tout d’abord d’élaborer des catégories d’utilisations possibles, théoriques, des évaluations économiques de la biodiversité dans les décisions. On peut, schématiquement, les regrouper de la façon suivante :
- L’évaluation décisive : Cette première catégorie concerne les cas où l’évaluation ambitionne de permettre une prise de décision en particulier. Dans ce cas, on peut la voir comme participant à un processus par lequel un choix est opéré, ex ante, par un décideur, qui fait face à des options alternatives. Ces options peuvent par exemple concerner une future infrastructure dont on procède à l’analyse coûts-bénéfices, ou bien une politique, sous la forme d’une proposition de réglementation à examiner. L’évaluation a alors le rôle de fournir des éléments concernant l’opportunité du projet et de ses conséquences économiques, y compris sous l’angle des services écologiques, et de permettre d’opérer un choix mieux informé.
- L’évaluation "technique" : pour le réglage technique d’un instrument ou d’une politique (déjà décidée). Cette deuxième catégorie concerne les cas où l’évaluation s’applique après un choix de politique ou de projet, pour permettre le réglage de l’instrument économique qui mettra en œuvre la décision. Le cas des mécanismes de paiements pour services environnementaux, par lesquels les bénéficiaires des services rémunèrent leurs fournisseurs, en est en principe emblématique.
- Les évaluations informatives pour la décision en général : l’évaluation peut aussi être considérée, non plus dans un rôle décisif, ni technique, mais comme un moyen d’information destiné à influer de manière plus ou moins diffuse sur la décision, prise comme un ensemble indéterminé. Dans ce cas, l’évaluation n’est pas attendue pour déterminer un choix dans le cadre d’une décision particulière, mais pour alimenter la réflexion, modifier les points de vue, démontrer l’intérêt de certaines options politiques générales. Les fameux travaux de Costanza et al. (1997) évaluant la valeur des services écosystémiques à l’échelle de la planète illustre parfaitement cette catégorie.

L’utilisation des évaluations économiques : une zone d’ombre qui pose question

Pourtant, le résultat le plus frappant de l’analyse de ces centaines de références est ailleurs : en effet, si 90% des textes étudiés font au moins une allusion au fait que l’évaluation économique de la biodiversité pourrait être utilisée, seulement 6% traitent effectivement de la question de l’utilisation, et… 4% mentionnent un cas spécifique dans lequel une telle évaluation aurait fait une différence de quelque nature que ce soit. Voilà de quoi sérieusement mettre à mal l’argument de pragmatisme si souvent invoqué.

Si l’on met de côté l’hypothèse selon laquelle les cas d’utilisation des évaluations économiques de la biodiversité seraient en fait abondants, mais auraient échappé à nos recherches – hypothèse traitée dans Laurans et al. (à paraître), mais que l’on peut quasiment écarter – on peut concevoir six grandes explications face aux difficultés rencontrées par les évaluations économiques pour ce qui est de faire une vraie différence dans des situations décisionnelles réelles.

D’abord (1), les évaluations seraient trop souvent imprécises. Elles auraient encore à faire des progrès de méthode, de technique, afin de fournir des résultats plus fiables et capables de décrire et de distinguer plus précisément les objets de leur analyse. C’est une des hypothèses les plus souvent retenues par les quelques auteurs qui se posent la question (par exemple Navrud et Pruckner, 1997).

D’autres (2) font l’hypothèse que le déficit d’utilisation des évaluations proviendrait du fait que les objets qu’elles mesurent ne sont pas les enjeux véritables de la décision en matière de biodiversité, ou, à tout le moins, que l’évaluation est le plus souvent incomplète (Toman, 1998). Par exemple, si les paramètres d’une décision sont principalement de nature distributive – car une décision de gestion environnementale aboutit souvent à des perdants et des gagnants – alors les évaluations économiques couramment pratiquées ne permettent pas de se prononcer sur cette question de la redistribution. L’évaluation peut aussi être considérée comme plus ou moins bien adaptée à certains types de services écologiques ou de composantes de la biodiversité. Ainsi, le rapport Chevassus-au-Louis (2009) a proposé de réserver l’évaluation économique pour les aspects de la biodiversité "ordinaire" et de considérer la biodiversité "remarquable" comme hors de portée d’une évaluation économique utilisable.

Une autre hypothèse (3), évoquée par exemple par le Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique (2007), est que le coût des évaluations économiques serait trop élevé au regard des moyens que les contextes d’utilisation justifieraient ou permettraient de mettre en œuvre. Ceci serait renforcé par le fait que les contextes décisionnels associés à la biodiversité se prêteraient moins à la réutilisation de valeurs de références (le "transfert de valeur") que d’autres domaines qui présentent des objets d’évaluation plus comparables ou standardisés. Par ailleurs, dans la mesure où les évaluations viseraient à appuyer les arbitrages, elles devraient être réalisées à l’échelle de ceux-ci. Or, les arbitrages concernés sont souvent locaux, ou s’appliquent à des enjeux et contextes très particuliers.

Nombre d’auteurs sur les évaluations économiques de la biodiversité, tels Driml (1997), considèrent également (4) que l’insuffisance de leur utilisation est due en partie au fait que les décideurs sont insuffisamment formés au langage et aux axiomatiques de l’analyse économique, sont étrangers à ses logiques et outils, ou encore anxieux à l’idée d’utiliser des outils mal maîtrisés. Cette optique paraît toutefois en contradiction avec l’un des postulats qui sous-tend l’enthousiasme actuel pour les évaluations économiques, selon lequel les décideurs se détermineraient prioritairement selon des critères économiques, ce à quoi il serait impératif de s’adapter en exprimant, dans ce langage, les enjeux de la biodiversité.

Certains auteurs (5) considèrent pour leur part que l’Europe, par exemple, est bien moins utilisatrice d’évaluation économique que les États-Unis, et expliquent cette différence par la réglementation (voir notamment Liu et al., 2010). L’importance de l’utilisation serait ainsi fortement liée à l’étendue et à la précision des lois qui prévoient le recours à l’analyse économique ou qui imposent le recours à des approches et des critères qui s’en éloignent.

Pour certains comme Hahn (2000), enfin (6), une faible utilisation pourrait découler de la préférence de nombreux décideurs pour des processus qui leur évitent la mise au clair des effets distributifs de leurs décisions, ou, pire, la révélation d’arrangements indéfendables à l’aune de l’intérêt général. Dans cette perspective, la limitation de l’utilisation serait alors le reflet des défauts de la politique, et inversement proportionnelle à la qualité des institutions de contrôle démocratique. L’évolution culturelle générale, et les pressions pour un meilleur emploi de l’argent public, créeraient alors une lente amélioration des conditions pour l’utilisation des évaluations économiques.

Les voies de la décision sont impénétrables…

Les évaluations économiques de la biodiversité sont abondamment réalisées et diffusées dans le contexte actuel d’une vision utilitariste de la nature. Elles sont promues en partant de l’hypothèse qu’elles répondent à un besoin des décideurs et / ou qu’elles permettent d’orienter les décisions dans un sens favorable à la conservation. Ceci en démontrant et prenant acte des impacts économiques positifs du maintien ou de l’accroissement des services écologiques, et inversement des impacts économiques négatifs de leur dégradation. Ce cheminement peut être résumé par la citation suivante : "on ne protège pas ce qui n’a pas de valeur" (Myers et Richert, 1997) – avec toute l’ambigüité attachée à cette notion de valeur.

Nos efforts pour tester le supposé pragmatisme de cette démarche laissent pourtant perplexe. Clairement, il y a une tendance à considérer, explicitement ou – plus souvent – implicitement voire inconsciemment, les processus de décision comme pouvant être assimilés au modèle du choix d’un décideur-optimisateur dont l’objectif est de "maximiser son utilité". La valeur économique de la biodiversité serait dès lors la pièce manquante au "puzzle de la décision". La mettre à disposition du décideur suffirait à réorienter ses choix dans un sens favorable à la biodiversité. Ce qui n’est qu’un modèle abstrait pour la science économique est, dès lors qu’on l’assimile à un calcul concret, notoirement dépolitisé et évidemment aussi éloigné qu’on puisse l’imaginer de la réalité des décisions affectant la biodiversité. Les économistes, à l’exception des plus dogmatiques, sont d’ailleurs souvent les premiers à le reconnaître dès lors qu’ils acceptent de se poser la question. Ainsi en France de Henry (1984) qui pose la microéconomie en "langage de négociation" plus qu’en instrument directement mobilisable en situation d’arbitrage, ou Godard (2007) qui considère que "l’efficacité économique (…) ne constitue pas une préoccupation majeure pour la plupart des acteurs qui prennent part au processus d’élaboration et de choix d’une politique". De l’autre côté de l’Atlantique, Heal (2000) ne craint pas d’affirmer que "l’évaluation économique n’est ni nécessaire ni suffisante à la conservation. Nous conservons beaucoup de ce que nous n’évaluons pas, et détruisons beaucoup de ce que nous évaluons". C’est paradoxalement plus souvent du côté des écologues, tels Myers et Richert, que l’on trouve les visions les plus caricaturales des processus de décision, faisant du modèle théorique de la décision en économie (la maximisation de l’utilité) la pratique concrète du décideur jouant de calculs et de chiffres.

Les sciences [2], qui prennent spécifiquement pour objet la façon dont se prennent les décisions, et dont ni l’économie ni l’écologie ne font partie, apportent évidemment un éclairage bien différent. Elles lient intimement la décision aux enjeux de pouvoir, de rapports de force et de positionnement dans les organisations, et observent que les processus de décision ne sont en fait pas aisément influencés par la fourniture d’informations. Langley (1989) constate par exemple que des documents écrits rapportant les résultats d’une analyse formelle d’un enjeu particulier jouent en général un rôle fort limité dans des processus de décision complexes. Ces études sont d’après ses travaux conduites certes pour fournir de l’information, mais surtout pour des raisons qu’il qualifie de symboliques.

La conclusion principale que nous souhaitons en tirer ne tient pas à l’inutilité structurelle des évaluations économiques de la biodiversité, mais plutôt aux conditions dans lesquelles elles pourraient jouer un rôle si l’on fait l’hypothèse, discutée par ailleurs dans ce dossier, qu’elles sont éthiquement acceptables du moment qu’elles servent les objectifs de conservation. A l’heure actuelle, la très grande majorité des évaluations est produite dans une "logique d’offre" par les économistes, ce qui ne garantit pas que la nature des outils offerts aux acteurs corresponde au mieux aux besoins effectifs de la décision. En particulier, compte tenu de la nature même des processus décisionnels, il faut sans doute accepter – et c’est un renoncement pour certains – que les évaluations visent principalement un rôle informatif d’influence et de sensibilisation générale, alors que leurs principes fondamentaux ont été conçus pour l’arbitrage et l’optimisation sociale. Il est dès lors permis de douter que l’évaluation économique de la biodiversité puisse un jour réellement "contribuer de façon décisive" à la protection de la biodiversité.

Raphaël Billé, Yann Laurans, Laurent Mermet, Romain Pirard et Aleksandar Rankovic

Bibliographie

Chevassus-au-Louis, B. (dir.) 2009. Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystèmes. Contribution à la décision publique. Conseil d’analyse stratégique, avril.

Costanza, R., d’Arge, R., de Groot, R., Farber, S., Grasso, M., Hannon, B., Limburg, K., Naeem, S., O’Neill, R., Paruelo, J., Raskin, R., Sutton, P., & van den Belt, M. 1997. The value of the world’s ecosystem services and natural capital. Nature, 387, 253-260.

Driml, S. M. 1997. Bringing ecological economics out of the wilderness. Ecological Economics 23, no. 2 : 145–153.

Godard, O. 2007. "Les instruments de politiques entre efficacité économique et logiques d’insertion institutionnelle : le cas des permis transférables". Séance n°9, cours L’environnement et le développement durable comme problèmes pour l’action collective, Master 2 Economie du développement durable, de l’environnement et de l’énergie, AgroParisTech.

Hahn, R. W. 2000. The impact of Economics on Environmental Policy. Journal of Environmental Economics and Management, 39, 375-399

Henry, C. 1984. "La microéconomie comme langage et enjeu de négociations". Revue économique, 1984, vol 35, No 1, pp 177-197, Sciences Po University Press.

Langley A. 1989 In search of rationality : the purposes behind the use of formal analysis in organizations Adm. Sci. Q. 34 598–631

Laurans, Y., Rankovic, A., Mermet, L., Billé, R, Pirard, R. A paraître. Actual use of ecosystem services valuation for decision making : a literature blindspot.

Liu, S., Costanza, R., Farber, S., Troy, A. 2010. Valuing ecosystem services – Theory, practice, and the need for a transdisciplinary synthesis. Annals of the New York Academy of Sciences 1185 : 54-78

Navrud, S., Pruckner, G.J. 1997. Environmental Valuation – To Use or Not to Use ? Environmental and Resource Economics, 10 : 1-26.
Secretariat of the Convention on Biological Diversity, 2007. "An exploration of tools and methodologies for valuation of biodiversity and biodiversity resources and functions" Technical Series no. 28, Montreal, Canada, 71 pages. http://www.cbd.int/doc/publications/cbd-ts-28.pdf

Sukhdev, P. 2008. The economics of ecosystems and biodiversity. An interim report.
http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/pdf/teeb_report.pdf

Toman, M. 1998. Why not to calculate the value of the world’s ecosystem services and natural capital. Ecological Economics, 25 : 57-60.


[1Nous n’entrons pas ici dans le débat sur les termes et parlons indifféremment d’évaluation économique de la biodiversité des services et qu’elle rend – que nous choisissons arbitrairement d’appeler services écologiques. Notre propos étant centré sur l’utilisation sociale des évaluations, la désignation précise de l’objet évalué n’est pas particulièrement importante.

[2Sciences de gestion, sciences politiques, sociologie, psychologie…