Le programme Faim Zéro

Commentaires sur le cas de l’Amazonie
vendredi 9 septembre 2005
par  Antonio Ibarra
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Mesure phare du programme de Lula, le programme Faim Zéro tarde à fonctionner à plein régime. D’abord parce que la définition des seuils de pauvreté, et donc le recensement des futurs bénéficiaires, restaient à faire. Ensuite parce que le fonctionnement pratique de la redistribution des revenus est complexe dans ce pays immense. Et ce particulièrement en Amazonie, où une bonne partie de la population vit à plusieurs jours de voyages de la première ville. Sociologue en charge de programmes sur la pauvreté, notamment pour le gouvernement fédéral, Antonio Ibarra montre toutefois que les notions d’indigence sont à relativiser dans cette région : les richesses de la biodiversité et les systèmes d’entraide permettent aux populations de vivre avec peu de ressources monétaires. Selon Antonio Ibarra, elles ont besoin d’assistance pratique en terme de santé, d’éducation et de sécurité. Bref, d’autres infrastructures que ces routes sur lesquelles mise le gouvernement pour apporter le développement économique.

Le Brésil a connu un changement important avec l’élection à la présidence de la République d’un ouvrier, qui succédait à ce poste à l’un des plus grands sociologues brésiliens, Cardoso. Curieusement, l’ouvrier poursuit la politique de droite menée par son prédécesseur, ajoutant à celle-ci la "question sociale".
Dans son programme, Lula promettait qu’il "ne dormirait pas" tant que tous les brésiliens n’auraient pas "au moins trois repas par jours". Ainsi, il lança le programme "Faim Zéro", conçu par des intellectuels de gauche pour combattre avec quelques petites mesures l’indigence de 35 millions de personnes, selon les recensements d’universitaires. Cependant, comme nous le voyons depuis le début du mandat de Lula, ces idées rencontrent certaines difficultés d’application. Cet article propose d’examiner quelques points, théoriques et empiriques, qui entretiennent l’équivoque dans la mise en place de ces programmes sociaux qui composent le projet "Faim Zéro" en Amazonie.

Pourquoi se focaliser sur une aire spécifique ? Parce qu’une étude des budgets familiaux, "Pesquisa de Orçamentos Familiares" (POF), menée par l’Institut brésilien de géographie et de statistiques (IBGE), a décrit les motifs de dépenses (alimentaires et non alimentaires) et ses formes d’obtention (monétaires et non monétaires) dans les familles des aires rurales de la région Nord (les 7 états amazoniens du Brésil). Réalisée entre juin 2002 et juin 2003, cette étude [1] a collecté des informations sur 48 000 familles.
Elles ont permis au gouvernement de donner un nouveau sens au débat sur l’extrême pauvreté. Selon la POF, la région Nord rassemble environ 12 % du total des pauvres du pays. La région Nordeste détient la plus grande concentration de pauvres du pays (48 %), fait connu depuis longtemps. Mais la richesse des informations recueillies par l’IBGE sur la région Nord est d’une importance fondamentale pour présenter une réalité ignorée de la plupart des brésiliens. Il existe en effet dans l’imaginaire social brésilien l’idée que l’Amazonie n’est plus "nossa" (brésilienne) : le pays n’aurait jamais exploité la faune et la flore de l’Amazonie. Les nord-américains et les français, qui envoient des centaines de chercheurs, s’en seraient rendus maîtres. Ce n’est effectivement pas par hasard que l’un des plus importants projets de surveillance de la région, le SIVAM (système de vigilance de l’Amazonie) est dirigé par une entreprise états-unienne. Les universités et entreprises brésiliennes investissent peu dans la région à cause de son isolement. Le manque de routes, d’installations sanitaires, de services publics, démotive les chercheurs.

La région Nord reste donc malheureusement inconnue des brésiliens. Sa déforestation est dénoncée seulement aujourd’hui. L’impunité, la corruption et les assassinats y règnent : la mort de la missionnaire Dorothy Stang, sur ordre de propriétaires locaux n’a eu de répercussions internationales que parce qu’il s’agissait d’une étrangère. Pourtant, ce genre d’assassinat est fréquent dans cette région. Souvenons nous de celui de Chico Mendès en 1988, qui eut aussi d’importantes résonances à l’étranger : ce seringueiro dénonçait le mépris des autorités brésiliennes pour l’Amazonie.
Le Brésil redécouvre actuellement le riche patrimoine de cette région et l’enquête sur les conditions de vie de sa population doit s’inscrire dans ce mouvement. Nous prétendons en effet montrer que malgré tous les efforts fournis depuis les années 1990 par le Brésil pour promouvoir des politiques de lutte contre la pauvreté, le pays est encore loin d’atteindre des résultats visibles dans cette région. Pour des raisons structurelles, mais aussi parce que la structure des politiques publiques est encore pensée comme allant de la cime à la base, sans considération dans la plupart des cas pour les spécificités régionales et culturelles.

Antécédents

Lors des deux dernières années de son second mandat, le gouvernement Cardoso a tenté de recenser les personnes en situation de pauvreté, celles dont les revenus sont en dessous de la moitié du salaire minimum individuel. Malgré l’effort énorme consenti pour collecter les informations et les réunir dans un cadastre unique et implanté dans toutes les communes brésiliennes, ce projet s’est heurté à deux difficultés principales :
a) Le favoritisme politique, là où les élus locaux poussaient leurs amis et parents à s’enregistrer ;
b) La taille du programme et les coûts élevés de l’actualisation constante du cadastre. Malgré ces énormes problèmes, le gouvernement Cardoso a réussi l’implantation timide du programme d’aide Bolsa-Escola (bourse école) : les familles gagnent 25 réais (environ 9 euros) par enfant qui va à l’école, dans la limite de 3 enfants par famille.

Pendant la campagne présidentielle de 2002, le candidat du Parti des travailleurs, Lula, lança le projet "Faim Zéro", qui entendait comptabiliser les pauvres de manière peu conventionnelle. En se basant sur la méthodologie de la Banque mondiale - indigence à un dollar par jour et par personne, pauvreté à 2 dollars - , mais en prenant en considération le taux de change du dollar de septembre 2001, et non son pouvoir d’achat paritaire (Power purchasing parity), il parvenait au chiffre impressionnant de 46 millions d’indigents au Brésil.

En signant les premiers décrets lors de sa prise de fonction, en janvier 2003, le président Lula décida que le pays devait avoir un "seuil officiel de pauvreté" dans les 6 mois. Les spécialistes se réunirent et conclurent que le mieux était d’attendre la divulgation des données de la POF pour définir ce seuil. Durant ces premier mois de mandat, le profil du projet "Faim Zéro" fut aussi modifié afin d’assurer son rôle de transfert de revenus et de retirer l’objectif de sécurité alimentaire, un des buts principaux de l’ancien programme.
Commencèrent alors les problèmes entre l’équipe d’intellectuels à l’origine du plan et les gestionnaires/techniciens qui intégrèrent l’équipe gouvernementale. L’un des points d’achoppement portait sur l’utilisation du Cadastre du gouvernement antérieur pour la mise en place du projet. Après quelques mois, le gouvernement comprit qu’il travaillait de façon désorganisée sur plusieurs fronts sociaux, ce qui l’amena à fusionner plusieurs ministères et à nommer un politique pour gérer le ministère du Développement Social (MDS). Du fait du conflit entre techniciens et politiques, le programme "Faim Zéro" continuait à perdre de son impact et à recevoir chaque jour plus de critiques pour toute une série de motifs : manque de contrôles appropriés, manque d’actualisation du cadastre, retard dans la distribution des cartes de retrait de l’argent. Mais aussi, et c’est probablement la plus grande difficulté pour la population amazonienne à cause des longues distances, du fait du manque de moyens appropriés pour retirer cet argent.

Avec le nouveau ministère, quelques programmes coordonnés isolément jusqu’alors furent centralisés pour créer le programme Bolsa-Familia (bourse-famille). Il offre 30 reais par enfant scolarisé, jusqu’à 3 enfants par famille dont les revenus ne dépassent pas 100 réais (environ 35 euros).

Que dit l’étude sur les budgets familiaux ?

Comme signalé en introduction, la POF permet de retracer les dépenses monétaires et non monétaires dans diverses aires de peuplement, y compris, et pour la première fois, dans les zones rurales de la région Nord, qui comprennent une partie de l’Amazonie. Plusieurs chercheurs soupçonnaient ces régions d’être caractérisées par l’agriculture d’auto-production, où les processus économiques se déroulent fréquemment sous forme de trocs et où l’alimentation est assurée par la famille elle-même.

Il faut aussi souligner que les difficultés quotidiennes rencontrées dans ces régions ne sont pas liées au chômage. Les indices des régions rurales du pays ne dépassent pas 3 %, alors que le chiffre national du chômage est supérieur en moyenne à 11 %. Il faut aussi rappeler que l’augmentation du niveau des retraites et pensions rurales par rapport au salaire minimum depuis 1993 a transformé le profil des familles dans ces localités, une fois que les personnes âgées finirent par représenter la principale source de revenus de ces familles.

La POF est venue valider ces hypothèses mais les a aussi enrichies. Ainsi, pour 20 % des revenus les plus faibles de la région, les apports non monétaires venus principalement du troc et de dons constituent près de la moitié du total des revenus de ces familles. Il est important de noter que même dans les catégories bénéficiant des plus hauts revenus (à l’exception des 4 % les plus riches), les ressources non monétaires atteignent des valeurs supérieures à la moyenne nationale, 20 %.

En somme, puisque les ressources monétaires ne représentent qu’un peu plus de la moitié des revenus des familles les plus pauvres, on peut s’interroger sur la nécessité de transférer de l’argent vers ces régions. Comme souligné précédemment, les distances sont énormes entre les lieux de résidence et les endroits où l’on peut retirer l’argent, ce qui diminue l’intérêt de l’opération pour le bénéficiaire. Il est courant dans les familles bénéficiaires de Bolsa-Familia les plus excentrées qu’aucun de ses membres ne se rende au village pendant plus de trois mois. Or le gouvernement fédéral indique qu’un bénéficiaire perd ses aides s’il ne les retire pas pendant ce laps de temps.

Notons aussi la part élevée des produits de la pêche, acquis de façon non monétaire, dans l’alimentation des habitants de l’Amazonie. Un phénomène courant aussi dans les zones urbaines non métropolitaines, ce qui confirme que dans les villes petites et moyennes, l’alimentation vient en grande partie de petites plantations et de l’échange de produits entre voisins.

Mais alors quel est le débat sur la faim au Brésil ? Pourquoi le programme s’intitule-t-il "Faim Zéro" ?

Faim et pauvreté

Selon le spécialiste de la sécurité alimentaire Flavio Valente, "la langue portugaise n’a pas de mot spécifique pour "famine", (faim aiguë épidémique) et pour "starvation" (état de faim prononcé/dénutrition pouvant causer la mort). Ainsi, le terme de "faim" peut être utilisé en portugais dans une grande variété de situations, de celle la plus simple et physiologique - avoir envie de manger - à celle la plus extrême de faim épidémique" [2]. Pour compléter le commentaire de Valente, le concept de faim est en train d’être confondu avec ceux d’indigence, d’insécurité alimentaire et de pauvreté.

Une étude anthropométrique de la POF est récemment arrivée à la conclusion que dans la région Nord, 43,6 % des hommes adultes et 45,6 % des femmes se trouvent en excès de poids. Au Brésil, ces chiffres sont respectivement de 50 % et 53,1 %. Surgit alors dans les milieux académiques et dans la presse un important débat sur les réelles conditions de vie de la population. Comment est il possible que, dans un pays où 33 % des habitants vivent en dessous du seuil de pauvreté, on trouve des personnes obèses dans des familles pauvres ?
La réponse, issue de cette même étude, est que le brésilien s’alimente mal et consomme trop de sucres. Pourtant, la société brésilienne se demande encore si cette modification radicale des habitudes alimentaires brésiliennes a vraiment eu lieu...
Le gouvernement commence pour sa part à élaborer une nouvelle politique de santé publique. Objectif : la rééducation alimentaire dans un sens vertical, sans comprendre les énormes différences régionales.

On se rend pourtant compte que ces réponses sont incongrues pour la population amazonienne. Si d’un côté les gens se nourrissent des produits cultivés ou pêchés par eux-mêmes ou issus du troc, comment peut on affirmer que ces populations s’alimentent mal ?
De quoi a donc réellement besoin la population amazonienne ? Les réponses pourraient être simples : accès à la santé, éducation, meilleures infrastructures, bref, de facteurs dépendant toujours directement de l’intervention de l’Etat. Pourtant, nous croyons qu’il vaudrait mieux apprendre directement de la population ce qui lui est nécessaire. Les conditions pour atteindre la "soutenabilité" (développement soutenable, tourisme soutenable, etc.) seraient ainsi réunies plus vites et directement que dans le cadre de la vieille structure hiérarchique de l’état, qui finit toujours par isoler cette partie de la population. Nous reproduisons donc avec un programme de portée nationale les maléfices de l’isolement, et le sentiment que l’Amazonie ne nous appartient plus croît.
Le Brésil a connu de profonds changements de politiques sociales depuis 1990 mais il affronte toujours d’anciens dilemmes qui finissent par répéter les erreurs du passé. Du fait de la nature continentale du territoire brésilien, il devient difficile de croire qu’un programme comme "Faim Zéro" (appelé Bolsa Familia dans sa phase actuelle) puisse résoudre la question de la misère. Un autre projet du gouvernement fédéral en cours de réalisation par le ministère de l’Intégration Nationale, est tourné vers les développement régional. La Politique nationale de développement régional (PNDR) envisage dans un premier temps de détacher ses actions des autres politiques gouvernementales, notamment celles de lutte contre la pauvreté. Selon les représentants de ce ministère, cette séparation est nécessaire pour mieux intégrer ensuite ses programmes au combat contre les inégalités régionales et sociales du pays. Le Fonds de développement de l’Amazonie doit financer les investissements dans les infrastructures, c’est à dire principalement la route BR 163 pour ce qui concerne l’Amazonie. En outre, le Ministère veut stimuler l’artisanat indigène, la pêche, la noix du Brésil et l’aviculture en Amazonie.

Les populations isolées ont cependant besoin d’investissements dans des infra-structures qui ne se résument pas à la construction de routes. Celle ci n’est qu’un mécanisme d’écoulement de la production agricole et des ressources minières. On croit qu’elle permet le développement social pour cette partie du pays, mais l’exemple de la Transamazonienne prouve que cette idée est fausse : elle avait pour priorité la "conquête" d’une région isolée depuis toujours, l’immigration et l’établissement de villages le long d’une route dont l’objectif était de stimuler l’agriculture et d’écouler la production de minerais (l’or à l’époque). Après quelques années d’utilisation, la Transamazonienne n’est qu’une effrayante piste de boue, où les pluies tropicales rendent le transport encore plus difficile (un simple voyage à la ville moyenne la plus proche peut prendre entre 7 heures et 5 jours), où on trouve une station d’essence tous les 500 km et où des hameaux survivent de l’agriculture familiale.

La construction de la BR 163 a pour seul objectif l’écoulement de l’intensive production de soja, sans aucun aspect d’accompagnement social. Le pays propose à nouveau un projet pour ensuite "voir ce que cela va donner". Condamné à l’échec d’un point de vue social, ce pari est aussi téméraire d’un point de vue économique : le soja est une denrée dont le marché peut être au plus bas d’ici peu de temps. Mettre tous ses œufs dans le même panier est donc bien risqué et peut empirer la situation actuelle : la population amazonienne se voit à nouveau devant des routes pouvant faciliter les processus migratoires vers les grandes villes, l’abandon des villages et la concentration toujours plus importante de la pauvreté dans les capitales.

La population a en réalité besoin d’hôpitaux, d’écoles et de sécurité - elle vit actuellement sous le règne de la peur, les tueurs professionnels se promenant en toute impunité, montrant ainsi la collusion entre les pouvoirs policiers, politiques et économiques. Mais plus que d’un simple accès à ces services, elle a besoin que ceux ci soient de qualité. Ainsi, la politique développementiste d’investissement dans les infrastructures est une petite partie de l’effort que le gouvernement doit produire. Comme dit précédemment, le problème de l’Amazonie n’est pas une question de transfert de revenus, mais de politiques dispersées entre différents ministères qui ne fonctionnent pas de manière synchronisée. Sans intégration entre politiques de développement, sociale, économique, et monétaire dans le but bien défini de combattre la pauvreté et l’exclusion sociale, la situation n’évoluera pas, voire se détériorera. Les politiciens savent depuis longtemps que la population a besoin d’accès à la santé et à l’éducation, mais ils se montrent incapables de coordonner les politiques publiques. Seulement tournés vers de petits programmes, ils perdent de vue l’ampleur de la question sociale.

Pour conclure, le gouvernement Lula consent un effort énorme pour focaliser la question sociale dans les domaines de la pauvreté ("Faim Zéro") et des inégalités (PNDR). Mais ces deux champs d’action doivent être pensés ensemble. Il est prouvé que plus les actions sont isolées, plus grand est l’échec des mesures. L’Amazonie Légale est une fois de plus en train de trébucher parce qu’elle est l’objet de politiques désarticulées : la politique sociale et la politique de développement régional, qui devraient selon nous être conçues ensemble dès le départ. En outre, le pays a besoin d’apprendre à horizontaliser ses politiques plutôt que de les imposer hiérarchiquement sans œuvrer en faveur de la soutenabilité. Le gouvernement va ainsi investir dans des routes, comme il fut fait jadis avec la Transamazonienne, pour les abandonner ensuite en faveur de politiques développementistes. Les efforts se succèdent au lieu de s’unir. Le gouvernement cherche des solutions à des questions spécifiques (en l’occurrence construire des routes pour écouler la production de soja) au nom d’un "développement" qui ne se réalisera jamais sous la forme actuellement envisagée.

Antonio Ibarra

Sociologue, consultant sur les questions de pauvreté à l’Institut de recherche économique appliquée (IPEA), à l’Organisation internationale du travail (OIT) et coordinateur de l’étude emploi et chômage du distric fédéral de Brasilia pour le DIESEE
(département intersyndical de statistique
et d’études socio économiques).

Texte original, traduit du portugais
par Simon Barthélémy


[1IBGE. Pesquisa de Orçamentos Familiares 2002-2003 : análise da disponibilidade domiciliar de alimentos e do estado nutricional no Brasil. Rio de Janeiro, IBGE, 2004.

[2Valente, Flávio. “Fome, desnutrição e cidadania : inclusão social e direitos humanos” in Saúde e Sociedade, v. 12, nº 1, jan-jul 2003.


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