Construction européenne : sortir de l’impasse constitutionnelle

samedi 23 mai 2009
par  Edouard Gaudot
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Édouard Gaudot, ancien collaborateur de Bronislaw Geremek au Collège
d’Europe à Varsovie et au Parlement européen, après avoir retracé l’histoire de la
construction européenne sous un angle institutionnel, décrit les différentes possibilités
de relancer cette construction et les différentes formes envisageables de processus
constituant pour sortir du traumatisme de l’échec du TCE et rapprocher les citoyen-nes
européens des institutions européennes. Une approche qui privilégie l’aspect institutionnel
de la construction en laissant parfois de côté l’importance de la construction du
marché commun auprès des multinationales, de l’évolution de leurs intérêts propres et
de leurs pressions sur la Commission européenne.

Les blessures du TCE ou l’évidente crise de légitimité de la construction européenne

La campagne référendaire de 2005 a
laissé des traces profondes dans
l’opinion française, et une charge
émotionnelle presque intacte. Ce type de
vote n’est pas univoque : il faut faire
abstraction des inévitables effets de
contexte qui viennent toujours brouiller
ce moment politique exceptionnel où l’on
ne sait plus trop s’il faut se prononcer
sur un texte, en l’occurrence illisible et
relativement ambivalent, ou contre un
gouvernement démonétisé et autiste. Le
débat a été vif, avec les inévitables
dérives de la passion démocratique, mais
il a, pour une fois, porté sur l’Europe –
ses institutions, son intégration, son
projet. Finalement, ce référendum aura
durablement cristallisé des imaginaires
antagonistes – et tant pis pour la
substance du défunt traité, ses évidentes
avancées et ses défauts tout aussi
évidents. Ce vote aura mis à jour une
crise de la construction européenne,
profonde et latente depuis le début des
années 1990, due à un manque persistant
de légitimité politique.

En effet, il est abusif de croire que
l’Europe n’est pas démocratique. Les
deux chambres qui interviennent dans le
processus législatif sont toutes les deux
empreintes de légitimité démocratique :
les membres du parlement européen
sont élus au suffrage universel direct et
les ministres qui siègent au conseil sont
directement issus des majorités électorales
dans leur pays respectifs. Le problème est donc moins celui d’un
"déficit démocratique" que celui d’une
absence flagrante de légitimité politique.
La légitimité de la construction de
l’Europe s’enracine dans l’histoire
tourmentée d’un continent ensanglanté
par des conflits séculaires. Destinée à
tirer les leçons des ravages des nationalismes
et de leurs meurtrières querelles,
l’idée utopique d’une union des nations
européennes relève donc d’une grande
quoique tardive maturité politique. Sans
répéter les nombreuses formulations
historiques de l’union du continent
– telles que les empires romain, carolingien
ou napoléonien- ni rester dans le
confort satisfait d’une intégration
réalisée au niveau trop limité des élites
culturelles – qu’elles fussent religieuses,
universitaires ou intellectuelles comme
au Moyen Age ou dans la République des
Lettres – les pères fondateurs de l’Europe
choisirent au contraire de modestement
mettre l’accent sur les solidarités très
concrètes que les intérêts économiques
communs pouvaient engendrer. C’est ce
réalisme audacieux qui derrière la mise
en place d’un marché commun à tous les
Européens a progressivement rendu
incroyable l’idée d’une quatrième guerre
franco-allemande en moins d’un siècle...

Soucieuse d’une part de prévenir le
retour du spectre de la guerre civile
européenne et de cette tendance pluriséculaire
au suicide collectif, et d’autre part
de lutter de concert contre l’impérialisme
soviétique dont l’emprise privait le
continent de sa moitié orientale et
déchirait l’Europe dans sa chair, la
communauté européenne est née de la
poursuite conjointe de ces deux objectifs.
Mais elle n’a pas survécu à leur réalisation.
Entre la fin du rideau de fer en 1989
et l’entrée en vigueur du traité de
Maastricht en 1993 la Communauté s’est
effacée derrière l’Union. Sans qu’on
saisisse pleinement la perte de ce glissement
sémantique – de la notion de
communauté qui appartient au champ
lexical du ressenti, de la chaleur et du
partage, à celle d’union, plus neutre et
plus froidement politique et abritant un
soupçon d’uniformisation. D’ailleurs, le
mot "union" donna même lieu à un court
débat symbolique quant à ses équivalents
dans les différentes langues des
pays de l’ancien bloc de l’Est, soumis
pendant trop longtemps au pouvoir
centralisateur et terriblement mutilant
d’une autre Union.

Pendant quatre décennies, l’Europe s’est
ainsi bâtie sur une indéniable légitimité
historique avec l’approbation tacite des
citoyens européens. Mais lorsque son
triomphe historique est venu vider le
projet politique de sa pertinence, impression
renforcée par l’amer fiasco de
l’Union européenne dans la violente et
sanglante implosion de la Yougoslavie, la
confusion a commencé à régner. Le débat
sur la ratification du traité de Maastricht
en France au cours de l’été 1992 a pu en
fournir un exemple édifiant, lorsque
certains partisans de l’approbation
comme du rejet puisaient au même
argument pour le même enjeu :
l’Allemagne, qu’il fallait absolument
enserrer dans le réseau de solidarités de
la nouvelle Union pour achever sa
domestication, ou dont il fallait craindre
une domination sans partage qui étoufferait
des partenaires devenus vassaux.
Mais du sens profond de cette nouvelle
construction, de son rôle historique et de
ses fins, il fut étrangement moins
question qu’en 2005.

La légitimité historique jadis incontestable
du projet de construction européenne ne
semble plus suffisante aujourd’hui. A
l’Ouest, le référentiel "guerre et paix" qui
justifiait l’aventure européenne a considérablement
perdu de sa prégnance – et
à l’Est, où ce référentiel reste encore
ponctuellement actif, il rime encore trop
systématiquement avec OTAN et non avec
Union européenne.

Ce n’aurait pas dû être une surprise, mais
à la lumière des impasses du débat institutionnel,
il faut en prendre conscience :
le renouvellement du projet européen
n’a jamais été complètement expliqué,
défendu et approuvé. Ouvert au Danemark avec le référendum (négatif) du 4 juin
1992 sur Maastricht, le débat sur l’Europe
s’est poursuivi en France, puis dans tous
les pays membres. Mais ce débat sur
l’Europe quitta trop vite la rue et l’espace
public pour retourner dans les universités,
les ministères et à Bruxelles,
laissant en friche des opinions publiques
européennes pourtant clairement demandeuses
d’une discussion approfondie sur
l’Europe, ses finalités et ses limites.

Autrefois compensé par la très forte
légitimité historique de la construction
européenne, ce défaut de légitimité politique se manifeste aujourd’hui sous
trois formes : technocratie, transparence
et transmission – trois symptômes qui
prennent source à part égale dans toutes
les institutions de l’Union européenne. Il
y a premièrement le caractère technocratique
de la construction européenne
depuis ses origines qui pose aujourd’hui
problème, car au nom du principe d’efficacité
et d’intérêt général, il permet à la
commission de prendre moins en compte
le ressenti des citoyens que si elle était
directement responsable devant eux. De
plus, ses positions suivent l’idéologie
dominante des cercles de pouvoir et le
temps de la bureaucratie européenne
empreinte de la culture dominante de
l’économie sociale de marché a laissé
place à une commission néolibérale.

Deuxièmement, les États-nations,
toujours jaloux de la défense de leurs
intérêts nationaux, ont longtemps et
soigneusement entretenu le flou et
l’opacité sur leurs discussions voire leurs
marchandages au sein du Conseil, et ont
ainsi fortement contribué au manque de
transparence des institutions. Enfin,
l’Union européenne est un ensemble
institutionnel fondé sur la négociation, le
compromis, la construction des majorités
– cette "démocratie de consensus" – loin
des débats clivants qui animent les
scènes politiques nationales, et les
décisions qui en résultent sont souvent
illisibles en termes politiques classiques
et difficilement compréhensibles pour les
observateurs extérieurs.

Il en résulte un véritable sentiment d’éloignement
des citoyens européens à
l’égard d’un processus politique dont ils
perçoivent le pouvoir sans comprendre
vraiment comment parvenir à exercer une
forme de contrôle sur celui-ci. Certes, les
citoyens européens s’expriment tous les
cinq ans lors des élections européennes,
mais ils ont par ailleurs le sentiment
d’avoir trop peu de place dans un
processus de décision parfois opaque et
de toute façon très technique, de
manquer des moyens de contrôle que la
pratique démocratique offre à l’échelle
nationale (élections locales, expression
publique, manifestations etc.) Les
enquêtes Eurobaromètre soulignent
depuis plus de vingt ans ce décalage et
l’impression pour les citoyens d’être mal
représentés au niveau européen.

A l’heure où le projet européen est dans
l’attente d’un second souffle, il est donc
logique que les Européens s’interrogent
sur la légitimité politique d’un processus
jusqu’ici mené en leur nom. C’est une
preuve de maturité démocratique. Le
décalage persistant entre la volonté,
affichée par les gouvernements nationaux
et les institutions européennes, d’impliquer
les citoyens dans la construction de
l’Europe et le fait que cette implication se
limite finalement à la validation de
décisions prises en amont est inquiétant – et révélateur de l’incapacité de penser la
démocratie en dehors des cadres traditionnels
de l’État-nation.

Au-delà du traité de Lisbonne, relancer le processus constituant

Objet politique complexe, l’Union
européenne est une fédération d’États-nations
souverains, souvent très anciens,
qui ne peut être assimilée à aucun
modèle institutionnel déjà connu.
Ses institutions doivent combiner les
différentes expressions de légitimité
démocratique composant ce système :
les États et les peuples. En l’absence d’un
peuple, d’un demos, européen unique,
l’Union européenne ne peut donc être
qu’une démocratie représentative, à
l’architecture compliquée, mais malgré
ses imperfections, elle est aujourd’hui
le seul exemple fonctionnel d’une
démocratie supranationale, c’est-à-dire
exercée dans le cadre plus large que
l’État-nation. Le défi de la construction
européenne est là.

Depuis les années 1990, et surtout
depuis la déclaration de Laeken de
décembre 2001 sur l’avenir de l’Union, le
souci d’approfondir la légitimité politique
de la construction européenne est
devenu prépondérant dans le débat sur le
continent. Héritier du TCE rejeté en 2005,
le traité signé à Lisbonne le 17 décembre
2007 en reprend les principales innovations.
Il doit ainsi apporter, entre autres
changements substantiels, des modifications
au cadre institutionnel pour renforcer la transparence, le contrôle et
l’efficacité démocratiques dans l’Union
européenne. La Charte des droits fondamentaux
détaille de nombreux droits
individuels que les citoyens pourront
exercer à l’encontre des institutions
européennes. Mais les plus grandes
avancées concernent surtout le
parlement européen, unique institution
au niveau européen directement élue par
les citoyens. Le traité de Lisbonne
renforce ainsi les pouvoirs de colégislateur
du parlement, étend ses
compétences en matière budgétaire, lui
confie un rôle en matière de révision des
traités, et l’implique dans un certain
nombre de décisions jusqu’ici exclusivement
réservées au conseil. Aussi, quand
ce traité entrera en vigueur, le parlement
européen sera plus que jamais l’organe
de contrôle démocratique de l’action des
institutions européennes.

Malheureusement, dans la méthode
(marchandages intergouvernementaux
ad nauseam) comme dans les résultats,
ce texte pose autant de problèmes politiques
et juridiques qu’il en résout. En
outre, sa ratification semble aujourd’hui
suspendue aux atermoiements d’une
majorité parlementaire tchèque néolibérale
et fortement eurosceptique ainsi
qu’aux incertitudes d’un électorat
irlandais assommé par la violence de la
récession. Mais au-delà de l’imbroglio
juridique, de la confusion politique et des
insuffisances propres au texte, le défaut
majeur du traité de Lisbonne est surtout
de ne pas répondre au problème fondamental
sur lequel achoppe aujourd’hui
l’Europe : la profonde crise de confiance
envers les institutions européennes, que
seule une réelle légitimation politique du
processus de construction européenne
pourrait résoudre.

En d’autres termes, malgré ses avancées,
le traité de Lisbonne est déjà dépassé. Il
est donc pertinent de relancer le
processus constituant, pour aboutir dans
la prochaine décennie à un texte à valeur
constitutionnelle pour l’ensemble des
citoyens européens. Destiné à redonner
un souffle politique à l’Union
européenne, ce texte à la fois simple
et court devra présenter l’architecture
institutionnelle, énoncer les valeurs
fondamentales sur lesquelles reposent
la volonté de vivre ensemble des
Européens, et donner un contenu à la
citoyenneté européenne qui reste pour
l’instant une fiction. Pour éviter de
tomber dans le piège d’un débat
national, cette véritable constitution
pour l’Europe devra être ratifiée par
référendum paneuropéen unique, à
double majorité qualifiée – par exemple
65% des États et 55% des citoyens. En
cas de succès, un État qui l’aurait rejetée
devrait alors décider de se ranger à la
majorité ou de quitter l’Union. Après tout,
la création de la République fédérale
d’Allemagne s’est passée ainsi, quand
la Bavière ayant seule refusée le
Grundgesetz a changé d’avis et adopté la
loi fondamentale constitutive de la RFA.
C’est arrivé aussi au moment de la constitution
des États-Unis d’Amérique, quand
l’État de Rhode Island, deux ans après
avoir rejeté la constitution approuvée par
tous les autres, s’y est finalement rallié.

Reste à définir la méthode pour mener ce
processus constituant. La première serait
d’élire une assemblée constituante, sur
la base d’un nombre restreint de
députés, répartis à la proportionnelle, et
strictement mandatés pour rédiger le
texte constitutionnel. En apparence plus
simple et plus démocratique, cette
solution est aussi la plus lourde, la plus
coûteuse, et la plus politiquement
difficile à faire accepter à certains États
membres mal à l’aise avec cette méthode
très fédéraliste. Alternativement, les
députés élus en 2009 pourraient s’autosaisir
et se proclamer constituants,
chargeant la commission des Affaires
constitutionnelles du nouveau parlement
de préparer un texte. Beaucoup plus
pratique cette solution s’apparente
cependant à une sorte de "coup politique"
révolutionnaire rappelant le serment du
Jeu de paume. Enfin, il existe une voie
médiane déjà pratiquée : la convocation d’une nouvelle convention, composée de
délégués politiques nationaux et
européens et de la représentation la plus
large possible de la société civile. Mais
quelle que soit la méthode choisie, c’est
principalement la ratification finale qui
conférera sa validité démocratique au
texte.

Impliquer les citoyens

Pour avancer sur le chemin d’une
démocratie européenne ancrée dans la
société civile, il faut introduire le fait
majoritaire à l’échelle de l’Union
européenne. Tout l’enjeu de la légitimation
du processus de construction
européenne repose sur la possibilité de
faire advenir un espace public transnational
où tous les Européens se
retrouveraient virtuellement à débattre
les uns avec les autres des raisons de
vivre ensemble et des projets communs
qui les fédèrent. C’est dans le sentiment
d’un espace domestique commun que se
forge le sentiment d’une appartenance
commune. Ce lien entre démocratie
européenne et espace public commun est
la base de l’engagement européen d’un
philosophe comme Habermas, lequel a
déjà appelé à la tenue d’un référendum
paneuropéen. Wolton a lui aussi
plaidé en 1993 dans La Dernière Utopie
pour le passage d’une "Europe de
50 000 fonctionnaires à une Europe de
370 millions de citoyens" [500 millions
maintenant] dans un espace public transnational
où pourrait prendre place un
débat réellement européen : "la création
progressive d’un espace public sur lequel
interviennent les hommes politiques, les
fonctionnaires, les journalistes, progressivement
les chefs d’entreprise et les
intellectuels est un progrès, mais il
manque pour le moment la participation
effective des citoyens, condition d’apparition
de l’espace public."

En 2008, Geremek avait proposé au
Parlement européen d’examiner un
projet de "consultations citoyennes
d’intérêt général", posées simultanément
dans toute l’Union européenne
chaque fois que son actualité politique
l’exige, ou que son avenir était en jeu.
Cette nouvelle pratique démocratique
revient à poser à tous les citoyens
européens, le même jour, une ou
plusieurs questions identiques, simples
et concrètes, liées aux domaines fondamentaux
et aux réformes envisagées. Il
précisait que dans ce genre d’exercice, il
faut poser des questions qui "appelle à
l’imagination des électeurs" et non pas à
leurs compétences juridiques. Comme le
montre l’histoire récente (France 2007,
États-Unis 2008), la désaffection
démocratique et les taux d’abstention
électorale ne sont pas une fatalité : les
citoyens se mobilisent d’autant plus
fortement qu’ils perçoivent des enjeux
clairs et importants. Proposons-leur de
se prononcer sur des enjeux bien définis.
L’autre pratique démocratique susceptible
de contribuer à l’émergence d’un
espace public européen réellement transnational
est portée depuis longtemps par
les Verts européens : il s’agit de changer
le mode d’élection du parlement
européen, en combinant les listes nationales
à des listes transnationales pour un
tiers des députés du parlement européen
à partir de 2014. Les têtes de ces listes
correspondraient aux candidats des
partis et groupes européens à la présidence
de la commission. Voilà un
excellent moyen de faire naître cet espace politique, tout en "dramatisant"
un peu l’enjeu électoral européen.

L’idée de consulter les Européens sur
leur avenir n’est pas nouvelle. Même De
Gaulle estimait en 1949 que "l’organisation
de l’Europe doit procéder de l’Europe
elle-même" et qu’un "vaste référendum
[devrait en] donner le départ". Mais la
conscience d’un espace public à l’échelle
européenne est très lente à se constituer.
Et pour que l’Europe, et l’Union
européenne, deviennent les objets d’un
débat vraiment européen, il faut leur
permettre de dépasser le cadre national
du débat public.

Dans nos démocraties contemporaines,
la légitimité politique s’ancre dans la
participation des citoyens à l’espace
public. Cette exigence de participation
est forte et elle ne doit pas être négligée,
méprisée ou étouffée, sous peine de
fédérer dans le même ressentiment les
souverainistes opposés à l’Europe et
ceux qui soutiennent le projet européen,
mais sont découragés par l’impression
de n’avoir aucune prise sur les décisions
et le système politique de l’Union
européenne.

En choisissant de poser le problème en
termes de pratiques démocratiques, et en
relançant ainsi un processus constituant
démocratique, on rappellera simplement
que la politique, européenne ou
nationale, se nourrit de vision commune,
d’imagination partagée et d’ambition
collective.