La paix par le droit. L’exemple de la Justice pénale internationale.

 avril 2003
par  Paulo-Serge Lopes
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Alors que vient de s’ouvrir la Cour Pénale Internationale, Paulo-Serge
Lopes, doctorant en science politique, à l’Université Lille 2, nous livre
une analyse serrée du mouvement actuel de judiciarisation des relations
internationales : avancée majeure ou démission du politique ?

"Nul homme n’est assez dénué de raison pour préférer la guerre à la paix." Hérodote

Raymond Aron était si attaché à cette phrase d’Hérodote, très présente dans
son magistral Paix et Guerre entre les nations, qu’il l’avait faite graver
sur son épée d’académicien. Et pourtant, si on la considère comme une
affirmation de fait, il est difficile de trouver une déclaration plus
erronée. La paix que d’aucuns espéraient voir advenir au sortir du court
XXe siècle ressembla furieusement à celle des cimetières au moment où les
ruines de Grozny rejoignaient celles de Vukovar dans le silence des morts.
L’impression de l’avènement d’un nouveau moyen âge au regard d’un monde
perçu comme privé de sens accentua la tendance à considérer la guerre soit,
d’abord, comme l’activité normale de la société soit, ensuite, comme le
dernier recours des gouvernants et, par-là, comme inhérente à la nature du
politique. A contrario cette période vécut une accélération de la
répression pénale des crimes internationaux avec, entre autres, la Cour
Pénale Internationale qui deviendra opérationnelle le 11 mars 2003 et
apparut comme un "pas de géant" selon le Secrétaire général des Nations
Unies, Koffi Annan, dans la lutte contre l’impunité. L’indéniable
judiciarisation au niveau pénal au sein des relations internationales au
cours de ces dix dernières années ainsi que les succès escomptés puis
obtenus n’ont pas manqué néanmoins de révéler la tension sous-jacente à ce
processus entre la finalité recherchée, la paix, et le moyen choisi, le
droit ; tension qui nécessite pour sa résolution - l’avènement de la paix -
qu’à la justice pénale internationale viennent s’agglomérer d’autres
instruments.

Une nouvelle vague de judiciarisation des relations internationales

Le XIXème siècle finissant avait été marqué sous l’impulsion du mouvement
de la Croix Rouge, par la première tentative de codification du droit
international humanitaire avec les Conférences de La Haye de 1899 et de
1907 fixant les "lois et coutumes de guerre" et les modalités de règlement
pacifique des différends. Le XXème siècle quant à lui s’est achevé sur la
consécration d’un véritable droit international pénal, salué comme la
naissance d’un véritable "ordre international" fondé sur le respect des
droits de l’homme. Entre ces deux temps forts, il y eut plus d’un siècle de
piétinements juridiques, de tâtonnements politiques, mais surtout de
"crimes de masse". Leur tragique banalité - des charniers de Katyn aux
massacres dans les collines rwandaises et des disparus du Nacht und Nebel
aux victimes des milices de Foday Sankoh au Sierra Leone- caractérisa le
XXème siècle au point de se voir qualifié d’"âge des extrêmes". En retour
s’affirma l’effort renouvelé de réglementation des méthodes de guerre à
l’image des normes relatives à la conduite des hostilités (droit de La
Haye) et des règles de protection des personnes au pouvoir de l’ennemi
(droit de Genève). Dans la perspective de la mise en ?uvre de ces droits
s’impulsèrent des tentatives d’instituer la paix par le droit au travers de
la justice pénale internationale (droit de New York).

Après l’occasion manquée du Traité de Versailles en 1919 dont l’article 227
prévoyait un tribunal pour juger l’empereur Guillaume II, les procès de
Nuremberg et Tokyo au lendemain de la seconde guerre mondiale, firent
figure d’évènements car on ne savait s’il s’agissait alors du "moment d’un
droit ou du droit d’un moment". Par ailleurs, les annales de la Convention
pour la prévention et la répression du crime de génocide - qui a fini par
incarner la conscience de l’humanité - révélèrent l’incapacité presque
totale des Etats à en appliquer les termes, en l’occurrence la création
d’un tribunal pénal chargé de punir de tels actes. Le procès d’Adolf
Eichmann, un des principaux maîtres d’ ?uvre de la Solution finale, en 1961
devant une cour israélienne ne fit pas de jurisprudence car n’étant pas
parvenu à discerner le crime contre l’humanité du crime contre le peuple
juif. Il fallut la clôture de la guerre froide et les mutations des
rapports de pouvoir entre les principales puissances pour que s’opère une
nouvelle convergence de la théorie et de la pratique et s’accélère le
processus de poursuite et de répression des crimes internationaux tels que
le génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le
terrorisme international. En dépit de la propension constante à la
production de formules fondant ontologiquement le primat de la guerre
(clash des civilisations, logorrhée sur les haines "ethniques
naturelles",.), l’idée de paix s’est néanmoins affirmée peu à peu comme un
horizon d’espérance et s’est traduite par de multiples tentatives pour sa
constitution selon les voies du droit.

Cette impulsion s’est effectuée en premier lieu par le biais de juges
internationaux. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a ainsi créé le 25
mai 1993 par la résolution 827 le Tribunal pénal international pour l’ex-
Yougoslavie (TPIY) "afin de poursuivre les personnes responsables de
violations graves du droit international humanitaire sur le territoire de
l’ex-Yougoslavie depuis le 1er janvier 1991". Le 8 novembre 1994, le
Conseil de sécurité décide de l’établissement d’un Tribunal pénal
international pour le Rwanda afin de "juger les personnes responsables
d’actes de génocide et d’autres violations graves du droit international
humanitaire commis sur le territoire du Rwanda, ou par des citoyens
rwandais sur le territoire d’Etats voisins, entre le 1er janvier et le 31
décembre 1994".Ces développements institutionnels relancèrent l’idée d’une
juridiction permanente qui se concrétisa avec l’adoption à Rome, le 17
juillet 1998, du Statut de la Cour pénale internationale par une conférence
de plénipotentiaires puis son entrée en vigueur le 1er juillet 2002. Ce
processus fut appuyé par des coalitions d’ONG, ayant marqué des points lors
de la Convention d’Ottawa en 1997 sur les mines antipersonnels ou la
Conférences de Vienne sur les droits de l’homme en 1993.

Ce processus passe également par le moyen de juges appartenant à des
juridictions nationales usant de la compétence universelle. On le perçut au
travers de l’incidence grandissante de traités internationaux longtemps
laissés en sommeil qui imposent l’exercice de la compétence universelle,
tels que les quatre Conventions de Genève de 1949 et la Convention de New
York de 1984 consacrées respectivement à la protection et au secours des
non-combattants pendant les hostilités et à la répression de la torture et
des traitements cruels, inhumains ou dégradants, a habilité les Etats à
poursuivre les responsables de crimes à portée internationale sans que
puisse leur être opposé l’argument du respect de la souveraineté de l’Etat
sur le territoire duquel le crime a été commis ou dont l’auteur du crime a
la nationalité. Grâce à l’ensemble de ces techniques, l’impunité dont
jouirent les auteurs des crimes les plus odieux commence aujourd’hui à être
battue en brèche ce qui aurait été impensable voilà une vingtaine d’années
 : Qui aurait pu croire possible l’arrestation d’un ancien chef d’Etat,
Augusto Pinochet, à Londres et l’intervention réitérée des cours anglaises
sur la question de son extradition en Espagne ? De même, nul n’aurait
considéré possible qu’un Chef d’Etat en exercice, Slobodan Milosevic, soit
poursuivi et, une fois destitué, traduit en justice devant un tribunal
pénal international. A l’aune de ces exemples il semble advenir un nouvel
ordre juridique mondial qui s’élabore ainsi autour d’une conscience et d’un
espace public planétaire au point que la concrétisation du rêve d’un droit
cosmopolitique esquissé par Emmanuel Kant dans son Projet de paix
perpétuelle est proche (cf. p.5 de ce n°).

La juridiciarisation, succédané de politique ?

Aux yeux de ses laudateurs dévots, la justice pénale internationale
constitue une véritable révolution juridique opérant la cristallisation
d’un "nouvel esprit des lois" dans les rapports internationaux, sortant des
codes et des jugements, pour entrer dans les m ?urs. Pourtant, son essor
n’est pas sans rencontrer quelques écueils qui mettent à nu ses ambiguïtés
et contradictions. Ainsi, toute règle de droit, et significativement du
droit international, comporte son lot d’utopies. La justice pénale
internationale aspire à un système international où l’Etat de nature ne
serait plus de mise et se verrait substituer la juridiction de la Raison.
Le processus de judiciarisation pénale au niveau international a pris la
suite des différentes utopies qui ont tenté de contenir la violence
guerrière s’inscrivant ainsi dans la longue généalogie de l’Idée de paix, à
l’image du projet de paix perpétuelle de l’Abbé de Saint-Pierre au XVIIIéme
siècle ou du pacte Briand-Kellogg de 1928 interdisant le recours à la
guerre ou de la Convention pour la prévention et la répression du crime de
génocide de 1948, tout en en constatant l’échec, et cela indépendamment du
contexte dans lequel on tenta d’appliquer ces instruments ainsi que des
modalités d’application qui leur sont spécifiques.

Ces instruments juridiques n’ont pas préservé de la perpétration des crimes
pour lesquels ils furent édictés. La "communauté internationale" et ses
principaux membres ont fait montre au mieux de cécité plus
vraisemblablement de lâcheté face aux crimes de masses commis qu’il était
de leur devoir de combattre au nom des textes auxquels ils s’étaient
empressés de souscrire et des responsabilités qui leur sont liées. Il
s’avère que la volonté de concrétiser les instruments juridiques est
inversement proportionnelle à l’apparat dont usaient les Etats signataires
au moment d’y poser leur paraphe en temps de paix. Il faut se garder de
percevoir la justice pénale internationale comme le seul cadre de
résolution de la violence dans les relations internationales, et de
confondre la finalité fixée à la justice pénale internationale, la paix, et
le moyen nécessaire à sa réalisation, ici le droit. En effet, le pacifisme
peut se décliner sous plusieurs aspects : chrétien, économique, puissance,.

Or il s’agit d’un truisme que d’affirmer que la paix s’obtient par la
capitulation ou la négociation, jamais par décision de justice, modalités
appartenant au champ du politique. Le tribunal de Nuremberg ne fut pas à
l’origine de la libération des camps de concentration et d’extermination
d’Auschwitz et de Mauthausen mais respectivement l’Armée rouge et les
Américains. De même la création du TPIY en février 1993 selon les modalités
du chapitre VII de la Charte des Nations-Unies, celle d’établir "la paix et
la sécurité internationales", n’a pas empêché que se commettent les
massacres de Srebrenica en juillet 1995 et du Kosovo en 1998-1999. En dépit
du travail dantesque fourni par les équipes d’enquêteurs placées sous la
direction des procureurs successifs - Richard Goldstone, Louise Arbour et
actuellement Carla Del Ponte -, le TPIY n’a pu se départir de ses
fondements juridiques ni échapper à son environnement. La " communauté
internationale " - le pouvoir politique - s’est défaussé sur elle perçue
comme un simple instrument judiciaire servant ses desseins, après que
l’alibi humanitaire ait fait long feu, pour apaiser l’opinion publique et
masquer ses atermoiements, sans lui donner d’emblée les moyens suffisants à
son plein fonctionnement et en lui fixant des objectifs irréalistes.
Slobodan Milosevic et les autres responsables de ces crimes seront certes
jugés mais n’est-ce pas là une victoire à la Pyrrhus de la justice pénale
internationale ?

Lors de la conférence de Rome de Juillet 1998 au cours duquel fut adopté le
Statut de la Cour Pénale Iinternationale, cent vingt Etats votèrent en sa
faveur, vingt et un s’abstinrent et sept s’y opposèrent. Parmi ces derniers
la Chine les Etats-Unis, l’Inde et Israël. soit les trois cinquièmes de la
population de l’humanité, trois puissances régionales et l’hyperpuissance.
De même, à ce jour la liste des Etats ratificateurs se concentre
essentiellement en Europe occidentale, Amérique latine et l’Afrique noire.
et donc ne compte pas les pays arabes et l’Asie.Cela oblitère la
représentativité de la CPI salué comme le bras juridique de la "communauté
d’humanité". De même, les Etats pilotes, c’est-à-dire ceux qui furent les
plus en pointe dans le combat pour la CPI au cours des négociations, se
caractérisent le plus par leur absence de responsabilité dans la gestion
des relations internationales et l’aspect mineur laissé dans leur vision de
politique étrangère à l’instrument militaire. Ceci se vérifie dans les
procès fondés sur la compétence universelle car la propension par un pays à
user de cette compétence est inversement proportionnelle à celle du poids
de ses responsabilités sur la scène internationale comme les exemples de la
Belgique et de la Suisse - pays où des procès de génocidaires rwandais
furent menés ces dernières années - en attestent.

S’il s’avère nécessaire de se garder de tenir pour négligeable le droit
international, il faut se déprendre d’une forme de "panjuridisme" qui
ferait du droit le seul cadre d’action des relations internationales.
Thucydide, dans La Guerre du Péloponèse, ne manqua pas de souligner
l’ambivalence du droit en décrivant les généraux athéniens déclarant aux
dirigeants de l’île de Mélos qu’ils souhaitaient asservir : "Dans le monde
des hommes, les arguments de droit n’ont de poids que dans la mesure ou les
adversaires en présence disposent de moyens équivalents et que, si tel
n’est pas le cas, les plus forts tirent tout le parti possible de leur
puissance tandis que les plus faibles n’ont qu’à s’incliner." On ne saurait
faire abstraction de l’ambivalence du monde qui rend impossible pour tout
projet de pacification d’ouvrir à lui seul la voie royale vers la Paix.
D’où la nécessité de redécouvrir un élément contourné si ce n’est
vilipendé, à défaut d’en avoir enlevé la centralité des relations
internationales, par nombre de partisans de la justice pénale
internationale : l’Etat.

Le retour de l’Etat

Sans dénier tout intêret à la justice pénale internationale, notons que
pour que sa finalité pacificatrice soit atteinte, il convient que ce
processus soit complété par d’autres instruments. C’est aussi l’analyse de
Médecins sans Frontières (MSF) soulignant, en prenant pour exemple
Srebrenica, le rôle que devaient jouer les Etats, dont la France.

Entrée en 1993 dans cette ville de Bosnie orientale, en même temps que le
général Philippe Morillon, commandant de la Forponu d’octobre 1992 à
juillet 1993, action qui amena à la création de la "zone de sécurité", elle
fut la seule Ong présente depuis deux ans à Srebrenica quand survint
l’offensive serbe. MSF a demandé en juillet 2000 la création d’une
commission d’enquête parlementaire chargée d’établir la part des
responsabilités politiques et militaires de la France qui ont conduit à la
paralysie des Nations unies et de l’OTAN face à l’attaque bosno-serbe.
Après plusieurs mois de tergiversations de la part des autorités
françaises, une mission d’information parlementaire ayant comme dessein
"d’établir la chaîne et la hiérarchie des responsabilités dans la tragédie
de Srebrenica" et plus largement "d’examiner la pertinence des choix
effectués par la France dans la conduite de sa politique étrangère" fut
créée. Leurs membres furent peu enclins à aller au delà des idées reçues à
l’exception de Marie-Hélène Aubert (Verts) et Pierre Brana (PS). MSF ne
souscrivit pas à la plupart des conclusions du rapport issu des travaux de
la mission mais partagea l’annotation suivante : « derrière les hommes,
même derrière ceux qui les commandent, existaient une structure et des
Etats ». Le but de l’ONG n’était pas de procéder à un traitement pénal de
l’affaire. En l’occurrence, les auteurs de ces massacres, c’est-à-dire ceux
qui ont directement planifié, incité à commettre, ordonné ou commis les
atrocités de juillet 1995 ou qui ont apporté une aide ou encouragé ces
actes devront en répondre devant le TPIY dont l’ONG avait accueilli avec
circonspection la création y voyant un succédané de solution politique
avant néanmoins de coopérer régulièrement avec cette institution.

La mission d’information parlementaire Srebrenica s’inscrit dans une
démarche de réflexion de MSF plus large quant à la justice pénale
internationale et à la structuration des relations internationales.
L’objectif fixé était d’infléchir la politique étrangère de la France
marquée par une vision assez élargie de sa sécurité, comme en témoignent
les opérations extérieures et autres opérations de maintien de la paix
auxquelles il prend part. On le perçut dans les cas de la FORPRONU au cours
des années quatre-vingt dix dans l’ex-Yougoslavie ou des opérations de
maintien de cessez le feu tels que celle actuelle en Côte d’Ivoire. Il
s’agissait à ses yeux de faire appliquer les résolutions censées protéger
les populations civiles à l’image la résolution 819 du Conseil de sécurité
du 16 avril 1993 qui instituait Srebrenica « zone de sécurité » et la
plaçait "à l’abri de toute attaque armée et de tout acte d’hostilité".
Lors d’une conférence de décembre 2002 de la coalition française pour la
Cour pénale internationale, MSF, l’une de ses chevilles ouvrières, mit en
avant la complémentarité qui existe à ses yeux entre la Justice pénale
internationale et les opérations de maintien de la paix. Il insista sur le
rôle préventif de ces dernières et n’émit aucune réprobation à l’opération
des troupes françaises en Côte d’Ivoire car cela permettait de stabiliser
la situation.

Contrairement à d’autres ONG, MSF perçoit bien que des solutions
humanitaires ne suffisent guère à la résolution des problèmes humanitaires.
Dans certaines situations, l’assistance humanitaire a servi de prétexte
pour fuir une intervention ( à l’exemple de l’ex-Yougoslavie) ; dans
d’autres, elle participe d’une logique politique et se révèle rarement
impartiale surtout si on lui ajoute le droit d’ingérence qui ne dispose
d’aucun fondement juridique sérieux pour l’heure. Si l’ONG se considère aux
antipodes du pacifisme perçu comme proposant plus d’être une conscience
exemplaire que d’agir concrètement en se donnant les moyens appropriés,
elle estime que le droit peut aider à la résolution de maints conflits à la
condition que les règles édictées, ici le droit international humanitaire,
sont appliquées par les Etats. MSF acte plusieurs points : l’Etat demeure
central dans les relations internationales car c’est le maître de la guerre
pour reprendre les termes utilisés par Grotius. L’action des organisations
internationales n’a un véritable impact que lorsque les Etats membres se
sont concertés. Les relations internationales sont marquées par l’anarchie
dont la société civile internationale, encore pas assez structurée, ne peut
résoudre à elle-seule. C’est l’effondrement ou l’absence d’Etat qui est le
plus souvent à l’origine de crimes de masse présentées trop souvent comme
des catastrophes humanitaires à l’image des deux premiers du génocide
rwandais en 1994.

L’action de MSF auprès du gouvernement français ou des structures
militaires participe d’une aspiration à une gouvernance globale qui
pourrait révéler deux paradoxes. Le premier est qu’elle parvienne à
renforcer les Etats qu’elle sauve de leur possible disparition ou
effondrement, en raison de la prédominance de la notion d’intervention
d’humanité. Le second est qu’elle requière une plus grande intervention
étatique pour promouvoir et assister la construction de la « société civile
internationale ». Loin d’affaiblir la souveraineté, cette intervention la
rendrait plus conforme aux règles de droit et de justice. Loin d’être
désuet, l’Etat demeurerait encore l’instrument le plus puissant d’une
action collective pour asseoir la stabilité des relations internationales.
Alors que la Justice pénale internationale était censée, aux yeux de ses
supporters, éroder la souveraineté des Etats pour fonctionner, c’est en fin
de compte cette dernière qui sera le gage de son succès.


Bibliographie

- Bertrand Badie, La Diplomatie des droits de l’homme : entre éthique et volonté de puissance, Fayard, 2002
- Françoise Bouchet Saulnier, Dictionnaire pratique du droit humanitaire, La
découverte, 1998.
- Antonio Cassese et Mireille Delmas-Marty (dir.), Juridictions nationales et
Crimes internationaux
, P.U.F., 2002
- Antoine Garapon, Des crimes qu’on ne peut ni punir ni pardonner - Pour une
justice internationale
, Odile Jacob, 2002.
- Roy Gutman et David Rieff, Crimes de guerre : ce que nous devons savoir, Autrement, 2002.
- Pierre Hazan, La Justice face à la guerre : de Nuremberg à La Haye, Stock,
2000.
- Marc Henzelin et de Robert Roth, Le Droit pénal à l’épreuve de
l’internationalisation
, Bruylant, 2002.
- Tzevan Todorov, Mémoire du mal, tentation, tentation du bien. Réflexions du
le siècle
, Robert Laffont, 2000.
- Les Entretiens d’Aguesseau, La justice pénale internationale, Presses
universitaires de Limoges, 2002.

Sites

- ridi.org : Revue d’analyse juridique de l’actualité internationale.
- fidh.org : Fédération internationale des ligues des droits de l’homme
- cfcpi.org : coalition française pour la cour pénale internationale
- paris.msf.org : Médecins sans Frontières - Section France
- diplomatiejudiciaire.com : revue spécialisée sur la Justice pénale
internationale


Commentaires  forum ferme

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vendredi 20 juin 2008 à 15h32 - par  Paulo-Serge Lopes

Remarque exacte

La lecture croisée des oeuvres de Pierre Hassner et d’Antoine Garapon m’avait au moment de l’écriture
induit en erreur dans mon premier article paru.

La citation fut rectifiée dans la mouture définitive de la thèse soutenue jeudi 19 juin 2008 à la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Lille 2.

Elle est intitulée La cour pénale internationale. Etude d’une institution miroir des relations internationales.

Cordialement.

Paulo-Serge Lopes

jeudi 22 mai 2008 à 10h22

Bonjour,

Lorsque un article recopie tel quel une partie d’un ouvrage, il serait bon de le préciser... Ainsi : le début de cet article

« "Nul homme n’est assez dénué de raison pour préférer la guerre à la paix." Hérodote
Raymond Aron était si attaché à cette phrase d’Hérodote, très présente dans son magistral Paix et Guerre entre les nations, qu’il l’avait faite graver sur son épée d’académicien. Et pourtant, si on la considère comme une affirmation de fait, il est difficile de trouver une déclaration plus erronée.
 »

est la copie exacte du début de l’article « Guerre et paix » de Pierre Hasnner, paru dans le Dictionnaire de philosophie politique sous la direction de Philippe Raynaud et Stéphane Rials.

Bien Cordialement
Xavier AUREY