Les "nouvelles" politiques de réduction de la pauvreté : rien de (vraiment) nouveau à l’Ouest ?

Les Plans d’ajustement structurel (PAS) menés par les institutions de Bretton Woods (IBW) dans les années 80-90 ont eu des conséquences aujourd’hui bien connues dans les pays pauvres, allant à contresens de la durabilité humaine (santé, éducation...) et sociale (solidarité communautaire, cohésion sociale). Les PAS ont durement affecté les populations fragiles et ont hypothéqué pour longtemps leurs capacités à s’extraire de la pauvreté : elles ont été les plus touchées par la remise en cause des services publics essentiels qui, certes, fonctionnaient en général de façon inefficace et inéquitable. La version forte du développement durable insiste sur le principe d’irréversibilité des dégradations d’actifs, qui montre que la détérioration d’un capital (humain, social, environnemental...) peut être irrévocable et avoir des conséquences de très long terme. Dans le cas des pays pauvres, des phénomènes d’irréversibilité, aujourd’hui encore difficiles à évaluer, ont touché les populations tombées dans la pauvreté et la précarité.

À la suite des contestations croissantes émanant de la société civile, des pouvoirs publics, des organisations internationales comme le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) ou la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) et d’un certain nombre de chercheurs, les IBW réorientent leur approche à la fin du XXe siècle. C’est l’initiative "Pays pauvres très endettés" (IPPTE), lancée en 1996 avec l’appui du G7 et renforcée en 1999. Cette initiative est présentée par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) comme un tournant dans leurs politiques en faveur des pays en développement. L’IPPTE intègre en effet deux principes essentiels du développement durable : l’équité intra-générationnelle, avec la priorité à l’amélioration de la situation des plus pauvres ; la participation des populations aux processus de décision. L’IPPTE est devenue très rapidement le cadre de référence des politiques de développement (validé par les différents organismes internationaux et les pays donateurs). L’ensemble de l’aide publique au développement (APD) passe aujourd’hui par ces programmes. Mais ces "nouvelles" stratégies constituent-elles un véritable changement de modèle de développement par rapport au cadre néolibéral dominant des années 80-90 ? En réalité, un examen de leur processus d’élaboration et de la philosophie sous-jacente montre plutôt une continuité idéologique.

Les voix des pauvres, enfin ?

La nouvelle démarche des IBW se distingue des précédentes sur trois points [1]. Le premier est le changement d’objectif prioritaire, qui devient la lutte contre la pauvreté (les programmes d’ajustement structurel reposaient, quant à eux, sur des objectifs de stabilisation puis d’ajustement macroéconomiques). La mise en œuvre de politiques de réduction de la pauvreté constitue pour les pays pauvres une condition d’allégement de la dette et de nouveaux financements internationaux. L’allègement de la dette est l’objectif central de l’IPPTE, pour les pays où la dette est considérée comme "insoutenable" (hypothéquant les capacités de développement). Le deuxième point est la mise en œuvre de processus participatifs. Ces derniers doivent réunir les bailleurs de fonds et les représentants des différents acteurs sociaux autour du premier objectif, celui de la réduction de la pauvreté. Enfin, le troisième point est l’accroissement de la cohérence de l’aide publique au développement (APD). Les bailleurs de fonds s’accordent en effet sur la démarche des programmes de réduction de la pauvreté et l’IPPTE se fait de façon coordonnée. C’est ainsi que les nouveaux programmes impulsés par les IBW deviennent la référence internationale en matière d’aide au développement.

Comment cette "nouvelle" stratégie est-elle mise en œuvre ? Dans le cadre de l’IPPTE, la Banque mondiale et le FMI conditionnent l’allégement de la dette à l’élaboration de "Documents stratégiques de réduction de la pauvreté" (DSRP), dans lesquels les pays présentent, en plus d’un état des lieux, une stratégie de réduction de la pauvreté et de soutien au développement humain (on parle alors de mesures "pro-pauvres" : dépenses de santé, d’éducation et d’infrastructures de base, systèmes d’assurance, d’accès facilité au crédit, d’aides ciblées, de sécurité alimentaire...). Cette stratégie doit en outre reposer sur un processus participatif pour respecter les critères d’allégement de la dette.

Au premier regard, les nouvelles stratégies mises en œuvre par les IBW semblent donc témoigner d’une véritable remise en cause des précédents programmes (les plans d’ajustement). Elles intègrent les analyses les plus récentes sur la pauvreté, auxquelles ont participé, depuis une quinzaine d’années, différents acteurs du développement (chercheurs, institutions internationales, mais également ONG, pouvoirs publics). Les analyses et travaux de la Banque mondiale jouent un rôle central, en particulier les enquêtes menées auprès des pauvres [2]. Sur le plan conceptuel, c’est le rapport sur le développement 2000 de la Banque mondiale [3] qui en constitue le socle. Ce rapport, intégralement consacré à la pauvreté, ne se contente pas d’élargir le concept de pauvreté à des composantes non monétaires (santé, éducation, nutrition), mais multiplie les dimensions envisageables et tente d’apprécier ces différentes dimensions, ce qui d’ailleurs l’amène à un constat réaliste sur la persistance, voire l’aggravation, de la pauvreté à travers le monde.
À cet égard, la Banque est redevable des travaux du PNUD et d’Amartya Sen [4] sur le développement humain et la pauvreté. Le cadre conceptuel est donc celui d’une pauvreté multidimensionnelle, visant à dépasser des approches monétaires ayant montré leurs insuffisances.

La participation et la "bonne gouvernance"

La priorité apparemment donnée par les IBW aux processus participatifs et aux politiques de réduction de la pauvreté ne doit pas tromper sur la vision sous-jacente. La participation des populations est en effet mise en œuvre dans un cadre inchangé de néolibéralisme et de priorité à "l’assainissement du cadre macroéconomique", dans un objectif de croissance et d’ouverture internationale.
Revenons d’abord sur la participation. Pourquoi faire reposer les plans de réduction de la pauvreté sur un tel processus ? Selon les IBW elles-mêmes, il s’agissait de répondre aux lacunes des politiques antérieures, et en particulier au manque d’appropriation par les pays dans lesquels elles étaient mises en œuvre. En réalité, la notion d’appropriation ne signifie pas pour elles que les populations et les acteurs locaux détiennent les clés de leur développement, et que ces clés auraient été négligées dans les politiques précédentes. Il s’agit plutôt de considérer que les plans d’ajustement, sans être fondamentalement remis en cause, doivent être mieux préparés et mis en adéquation avec les modes d’appropriation locaux, que ce soit à l’échelle gouvernementale ou à celle des populations. Ce processus participatif est par ailleurs l’occasion pour les IBW de réintroduire une thématique qui leur est chère, à savoir la "responsabilité démocratique" (accountability) de l’État. Le thème de la corruption comme frein au développement économique est récurrent au sein des IBW et nous amène à la vision libérale qui est la leur, fondée sur l’idée que les pouvoirs publics locaux constituent un blocage de l’initiative individuelle.

Le document de référence des DSRP [5] fait apparaître une inspiration libérale toujours très forte, puisque la mise en œuvre d’un cadre macroéconomique favorable à la croissance devrait se traduire par des mesures de stabilisation financière bien connues : réduction des déficits publics, réforme fiscale, contrôle de la masse monétaire, ainsi que des réformes structurelles relevant tout autant de l’approche orthodoxe (libéralisation, privatisation...). Certes, ces mesures libérales doivent être associées à des politiques sectorielles favorables au développement humain et à la réduction de la pauvreté (cf. supra).

C’est ici qu’intervient un concept central au sein des IBW : aux actions de libéralisation macroéconomique et de soutien au développement humain s’ajoute en effet un troisième pôle d’intervention : la "bonne gouvernance". Dans le discours de la Banque mondiale, cette dernière vise à améliorer l’efficacité et la transparence des institutions, notamment publiques, en décentralisant les centres de décision pour les rapprocher des populations et les rendre plus démocratiques. Mais le terme de gouvernance soulève des ambiguïtés : s’agit-il de mener à bien une réelle amélioration de la participation des populations aux décisions politiques qui les concernent (principe avec lequel on peut difficilement être en désaccord), ou de réintroduire de la concurrence entre les acteurs politiques en vue de garantir des politiques qualifiées de "saines", en d’autres termes libérales ? Dans le lexique des IBW, la recherche de "bonne gouvernance" dans le cadre des DSRP relève plutôt de cette seconde approche, et revient in fine à conforter l’inspiration libérale des programmes.

Les rapports de force internationaux négligés

Au-delà des interrogations sur la place réellement attribuée aux populations, une inquiétude plus générale se dessine à l’examen des "nouvelles" stratégies. Ces dernières focalisent en effet l’attention sur les facteurs internes de pauvreté, comme si le problème des rapports de forces internationaux était négligeable. Dans la vision libérale, l’ouverture des frontières constitue toujours, "à long terme", la meilleure solution. C’est dans cette optique que les nouvelles stratégies menées par les IBW ont négligé, et négligent toujours, le rôle des facteurs externes aux économies pauvres, et en particulier le rôle des règles commerciales internationales. Certaines analyses critiques des nouvelles politiques de lutte contre la pauvreté [6] s’accordent autour d’un constat : l’environnement économique international est un facteur de pauvreté négligé au sein de ces stratégies. Deux facettes de ce constat peuvent être abordées.

En premier lieu, les IBW prônent certes une meilleure insertion des pays pauvres dans le commerce international, mais en supposant que, par nature, l’ouverture économique constitue une condition suffisante de l’enrichissement macroéconomique, lui-même à la source de la réduction de la pauvreté. Il demeure inutile, sous cette hypothèse, d’analyser de façon approfondie les effets du commerce international sur les pays concernés. Puisque le contexte international (d’ouverture commerciale croissante) devrait à terme contribuer à réduire la pauvreté, les plans de réduction de la pauvreté sont alors essentiellement fondés sur une approche interne des causes de la pauvreté.
En parallèle, la "bonne gouvernance" et les processus participatifs demandés aux pays pauvres sont réservés aux affaires internes. Si l’accent est mis sur le rôle des institutions dans le développement, c’est en termes de "gouvernance locale" (les pouvoirs publics locaux) et non pas internationale (l’architecture constituée par les grandes institutions et les pays puissants). Par exemple, les politiques de décentralisation des infrastructures s’appuient sur la construction des capacités (capacity building) comme condition de développement, mais les capacités en question sont principalement d’ordre individuel et local (accès aux services de base et aux infrastructures...). Or, dans leur sens générique, les capacités devraient intégrer la possibilité pour les producteurs de rivaliser les uns avec les autres sur les marchés mondiaux. Peut-on espérer que, dans ces conditions, une amélioration de l’accès aux services de santé et aux infrastructures suffise pour assurer aux individus pauvres de mener l’existence à laquelle ils aspirent ? La Banque mondiale reprend l’analyse de Sen ("donner aux individus les libertés fondamentales qui lui permettent de mener le genre d’existence auquel il ou elle aspire", citation reprise dans le rapport 2000 de la Banque), mais elle la limite à des facteurs internes de capacités, ceux sur lesquels les pouvoirs publics locaux auraient une influence. La question des rapports de force internationaux et de l’accès des pays pauvres aux marchés mondiaux est éludée. Au mieux, elle est abordée pour prôner l’ouverture internationale, mais sans préciser selon quelles modalités.
La Banque mondiale présente à cet égard une position ambiguë : elle se pose comme défenseur des pauvres face à leur propre gouvernement (la "gouvernance" serait alors une voie de réduction des problèmes de corruption et de tyrannie), mais elle reste très évasive sur son rôle d’interface entre les populations pauvres et les instances de régulation du commerce mondial, sur lesquelles elle a une certaine influence même si ce domaine ne fait pas partie de ses prérogatives officielles. On peut alors se demander si les nouveaux programmes diffèrent fondamentalement des plans d’ajustement structurel menés dans les années 1980-1990.

En second lieu, si l’on se situe du point de vue des "pauvres" eux-mêmes, ceux qui sont les destinataires des stratégies de lutte contre la pauvreté, il apparaît paradoxal que les enquêtes effectuées auprès de ces populations n’aient donné lieu qu’à une exploitation partielle, centrée précisément sur les facteurs ou les manifestations internes de la pauvreté plutôt que sur les aspects internationaux.
À titre d’illustration, on peut citer les résultats des enquêtes de perception de la pauvreté qui ont été menées dans les pays en développement et sont, aujourd’hui, largement utilisées pour la rédaction des DRSP. Parmi les réponses apportées par les personnes enquêtées à la question de leurs préoccupations concrètes, figure en bonne place la vulnérabilité due à la volatilité des marchés. Bien plus, les réponses font apparaître, de la part des personnes pauvres, une attente importante vis-à-vis des gouvernements dans la réduction de la volatilité due aux forces de marché à l’échelle mondiale [7]. En d’autres termes, si les problèmes de corruption et de malveillance émanant des pouvoirs politiques locaux sont bien évidemment souvent cités comme sources d’insécurité ou de maintien dans la pauvreté, les populations pauvres ne rejettent pas, bien au contraire, le rôle potentiel de ces institutions dans le cadre des négociations internationales. Or les DSRP insistent sur les facteurs internes de pauvreté, mais négligent précisément ces facteurs externes. La participation des populations aux DSRP ne serait-elle pertinente que pour le volet interne des politiques de développement, le volet externe demeurant la chasse gardée des institutions internationales et de l’Organisation mondiale du commerce ?

Les récentes évolutions : de la poudre aux yeux ?

Dans leur rapport de réexamen des DRSP [8], le FMI et la Banque mondiale semblent infléchir leur position : "La communauté internationale doit (...) accroître les crédits d’aide, ouvrir les marchés des pays développés aux exportations des pays en développement, et supprimer progressivement les subventions qui ont des effets de distorsion sur le commerce. Ces mesures sont indispensables pour que les efforts des pays qui mettent en œuvre des stratégies efficaces portent fruit et pour que l’aide au développement soit adaptée aux stratégies nationales".

S’agit-il d’une réelle inclinaison ? La CNUCED, dont on connaît la position critique vis-à-vis des IBW, reconnaît que la deuxième génération des DSRP fait une place plus grande aux questions liées au commerce [9]. Sans préjuger des évolutions futures, on remarquera cependant que d’autres objectifs cités par la CNUCED restent dans la lignée des grands axes traditionnels défendus par les IBW : libéralisation du commerce comme facteur de croissance, spécialisation dans les avantages comparatifs. En outre le réexamen des DSRP par le FMI et la Banque mondiale reste largement focalisé sur les améliorations techniques à apporter, ce qui n’est pas sans importance, mais reste éloigné des problèmes cruciaux de gouvernance mondiale du commerce, qui ont pourtant un réel impact sur la situation des populations pauvres. On ne peut donc qu’être sceptique quant à la prise en compte effective des contraintes des pays pauvres dans le commerce mondial. La Conférence de Monterrey sur le financement du développement (mars 2002) restait tout aussi évasive sur la nécessité d’ouvrir les marchés aux pays pauvres et de régler le problème de la volatilité des cours des matières premières. En dehors des engagements qui y ont été pris pour un accroissement de l’aide publique au développement, la Conférence de Monterrey ne se distingue pas clairement du "Consensus de Washington", qui signifiait dans les années 1980-1990 l’accord plus ou moins implicite des bailleurs de fonds sur la pertinence des plans d’ajustement structurel.

Les réflexions précédentes ne remettent pas en cause certains fondements des "nouvelles" politiques de réduction de la pauvreté, à savoir la nécessité d’affecter l’allégement de la dette à des investissements nécessaires pour le développement humain et celui des infrastructures. Par exemple, les investissements en irrigation et en route, qui permettent de désenclaver certaines zones particulièrement pauvres, sont complémentaires avec la nécessité d’un accès plus équilibré aux marchés mondiaux. En d’autres termes, des politiques locales adéquates peuvent contribuer à réduire les couches de pauvreté (accès au crédit, investissements en infrastructures...), mais à elles seules demeurent insuffisantes, si elles ne sont pas associées à un changement radical d’orientation des règles du jeu dessinées à l’échelle internationale.
L’analyse ébauchée ici renvoie également au problème de participation des pays pauvres aux instances mondiales. Parler de développement durable en omettant, dans les programmes de développement, le renforcement du poids des pays à faible revenu au sein de la gouvernance mondiale revient à privilégier une version faible du développement durable. Une telle version considère comme secondaires les rapports de forces entre les acteurs, elle privilégie une dynamique de croissance de long terme au détriment des effets d’irréversibilité qu’engendre la marginalisation des populations pauvres dans l’économie mondiale.

Bruno Boidin